小型农田水利设施供给模式研究

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1、小型农田水利设施建设供给模式研究 - 积极推进民办公助投入机制 摘要：党中央的“十一五”规划提出了建设社会主义新农村的发展战略目标。要解决“三农”问题，促进农民增 收，加快农村事业发展，抓基础设施建设是关键。小型农田水利是农业、农村经济的基础性设施， 是发展和增加 灌溉面积的保障措施，是发展农业生产，提高农业生产力水平、增加农民收入的重要保障，在农业生产中发挥着 重要作用。由于某些现实因素，农村小型水利工程发展建设相对滞后。为了加强小型农田水利建设，改善农业生 产条件， 加强农业基础地位，实现科学发展，我们需要采取各种有效措施。笔者认为在诸多措施中， “民办公助”是解决投 入不足、提高农民和农

2、村合作组织投资和管理小型水利积极性的一种最为有效的途径和方式。 关键词：民办公助 机制 农村 小型水利 事业一.我国小型农田水利设施建设现状： 新中国成立以来，各级政府组织广大农民投资投劳，共建成各类小型农田水利工程约 2000 万处，这些工程 在抗御水旱灾害、改善农民生产和生活条件、促进农村经济社会发展等方面发挥了重要作用。从建国到农村实行 家庭联产承包责任制改革这一段时期，我国的小型农田水利工程大多是由国家或集体投资，农民投劳兴建的，建 成后主要由村集体负责管理，满足村里的用水需要。这种投资、经营和管理体制和我国当时的具体国情是相适应 的，极大地促进了我国农村小型水利工程建设的发展，从而促

3、进了农业的发展。据统计，1949 年我国有效灌溉面 积仅有 23893 万亩，而在 1980 年时已经达到了 73332 万亩，这期间有效灌溉面积增加了 2 倍多。但是，在实施 家庭联产承包责任制改革以后，小型农田水利工程由于产权主体缺位、工程管护责任不明等原因，造成了已有的 小型水利工程有人用没人管、老化失修、损坏严重和效益衰减，而且，改革之后大多数农村的集体经济实力大为 削弱，由于财力的限制，集体或基层政府来维持原有小型农田水利工程的运转已经很困难，建设新的小型水利工 程更是难上加难。与此同时，一些农村地区出现了农民自发提供小型水利工程的民间行为，这些民间供给活动通 过明晰工程所有权，落实

4、使用权和经营权，加强了工程管理，充分发挥了工程效益，增加了农民收入，改善了农 民的生产和生活条件，较好地调动了社会各界特别是广大农民参与农村水利工程建设和管理的积极性。据统计， 在 2006 年农村固定资产投资中，农户对水利固定资产的投资完成额达到了 28.4 亿元，约占全国农村水利固定资 产投资（137.4 亿元）的 21%。 （中国农村统计年鉴，2007 ） 但由于受诸多因素的影响，小型农田水利设施建设薄弱局面尚未发生根本性改变，农业仍没有彻底摆脱靠天 吃饭的局面，特别是进入新的世纪、新的时期，建设社会主义新农村要发展现代农业，对小型农田水利设施建设 提出了更高更新的要求，建设滞后的矛盾显

5、得尤为突出，主要表现在：1小型农田水利设施总量不足，而且质量标准较低，无法满足现代农业经济发展的需要目前小型农田水利工程大多为边设计、边施工、边受益的“三边”工程，设计标准低，工程设施简陋，田 间工程配套差， “大马拉小车” 、提水能力不匹配的现象普遍存在，80%以上的机电设备为高耗能产品， 能源单耗 大致在7.0度/ktm左右，渠道水利用率低，工程质量、完好率和安全运行率达不到运行规范标准，工程效益得不到 充分的发挥。 2原有的小型农田水利设施老化失修严重，很大程度的制约了农村经济的发展 许多设施建设年代久远，毁损程度较高。许多工程长期以来受自然作用力（如风蚀、水蚀、地震等）影响， 加之缺乏

6、必要的维护管理经费，工程得不到及时修缮，小隐患变大隐患，小问题引发大问题。自然毁损数量不断 增多，老化失修十分严重，影响了工程效益发挥。管理体制不顺造成管理不善，人为损坏较多。小型农田水利工 程过去均由乡（镇）村社集体或个人管理，工程设施产权不清，管理体制不顺，造成管理不善，因人事变动造成 管理人员更换频繁，管理制度不健全且难以落实。由于责任不明确、管理主体缺位、资金不足管理手段落后等原 因，自然和人为损坏工程设施的现象比较普遍。尤其随着农村税费改革的开展，取消了“两工” ，小型水利工程的 兴建和维修养护都面临严峻的局面。水利工程处于建、管、用相脱节，有人用、无人管或乡、村管理松散的状况， 缺

7、乏水利工程管理的制度保障措施，一些设施无人看管，设施被盗、土建设备人为破坏， 争抢水源挖断沟渠等情况普遍存在，导致部分水利工程遭受不同程度地破坏，工程老化失修和效益衰减等问题比较突出。 3旧的小型水利工程建设投入机制与当今农村经济发展不适应，很多设施建成后疏于管理，使用效率不高。水利政策法规宣传不到位，农民对民办公助建设小型农田水利设施认识模糊，积极性不高。虽然我国各级水 利部门对水利政策法规的完善和宣传很重视，每年通过“世界水日“、 “中国水周”进行集中宣传，但宣传的深度、 广度远远不够，相当一些干部和农民对“民办公助”兴建小型水利设施政策知之甚少。而且由于项目管理和投资 体制的原因，地方政

8、府和水利部门对争项目、建项目积极性高，而对已建成项目的管理因缺少经费为理由轻视管 理，重建轻管现象十分普遍，造成工程管护制度不健全，管理责任不落实，使用效率不高，加之人为损坏现象严 重，陷入了猴子扳包谷的困境。尤其是涉及小型农田水利设施建设的其他部门，仅热衷于管投资、管项目，管理 工作滞后，随意性很大，无管理水利工程的实践经验，对建设工程质量难以保证，后期管理更是无人问津，这就 造成相当一部分小型水利工程建成后管理不到位， 效益发挥不好，投资与效益不对称，资金浪费颇大，工程建管 效益均不理 想。二造成目前这种小型农田水利建设发展滞后的原因分析 1资金投入严重不足，监管意识不足，制约小型农田水利

9、设施快速发展。 改革开放以前，在政府提出大搞农田水利基本建设的号召下，农村基层组织带领农民掀起农田水利建设高 潮，在政府资金投入不多的情况下，通过人海战术，取得小型农田水利建设辉煌成绩。在这种情况下容易使人 形成一个错误的概念不需要中央和省级政府加大投入，农村基层组织和农民自然会把小型农田水利建设搞好， 甚至错误地认为小型农田水利建设是农民自己的事情，中央和省级政府不需要投入。形成这样错误观念的人没 有认识到这样的事实：改革开放以前农民的劳动力属于集体，投入到小型农田水利建设的农业劳动力也属于政 府对小型农田水利建设投入组成部分，从这个角度看，改革开放以前，政府对小型农田水利建设投入是相当多

10、的。改革开放后，实行家庭承包承经营，集体经济弱化，农业劳动力属于农民私人财富，并且农民参与小型农 田水利建设得不到相应报酬，农民参与小型农田水利建设的积极性不高，农民对农田水利建设投入的劳动力明 显减少，1996 年农民投入农田水利建设的劳动量高达 63 亿个工，而 2004 年只有 31 亿个工，下降了 50.8%。同 时，财政（特别是中央财政和省级财政）对小型农田水利建设投入不断减少。 “八五”期间，中央财政对小型农 田水利投入占农田水利财政支出的比例比较低，在 5% 以下，并且有不断下降趋势，从 1991 年的 4.55% 下降 到 1993 年的 3.70%，2 年下降了 0.85 个

11、百分点。结果导致和农民对小型农田水利建设投入都大幅度减少，小型 农田水利建设投入严重不足。另外，农村基层财政财力单薄，无法承担小型农田水利建设投入 20 世纪 90 年代 初期的财税体制改革，出现财权上移，事权下移，农村基层政府事务繁多，财力严重不足，特别是农村税费改 革后，县、乡财政收入骤减，经济落后的县、乡镇连工资都发不出，根本没有能力支持小型农田水利建设，中 央和省级财政收入连年大幅度增长，但却缺乏向小型农田水利建设投入的冲动，另外，为了减轻农民负担，取 消了“两工”后，农民向小型农田水利建设投入劳动也大幅度减少。 2项目确定缺乏科学依据，存在重复现象，设施建设不完善。在小型农田水利设施

12、项目确定上，一些部门和地方缺乏严肃的科学态度，未能严格遵循中央要求的小型农田 水利基本建设规划，随意安排和确定建设项目，使下达项目与实际脱节。同时，在工程立项中部门间缺乏沟通， 没有做到科学综合规划，统筹安排，多部门重复安排的现象时有发生。并且一些主管部门，只考虑项目投资额度 及项目间平衡，欠考虑项目设计的必要性，随意砍压项目规划设计内容，造成设施建设主要内容无保障，一些市、 县无条件争取项目，不顾配套资金能否落实，整体项目仅靠花国家投资，项目建设任务难以完成。 3用水者协会管理模式单一，农民参与用水管理的能力低。目前相当一部分用水者协会没有做到因地制宜，分类指导，而是生搬硬套，搞一个模式、

13、“一刀切”。这就在 很大程度上导致了各地区的小型水利工程无法充分发挥应有的效益，同时也降低了农民参与用水管理的积极性。 许多情况下，小型水利设施的直接使用者农民无法很好的融入到用水管理的具体决策工作之中。4 缺乏事后监管，无法评价资金投入绩效。小型农田水利设施建设项目投资量不大、建设周期短，项目建成验收后，大部分直接交由村组和群众管理， 随着农村家庭联产承包责任制的落实，农业生产由集体经营转变为家庭经营，同时对小型水利工程的产权和所 有权在包产到户时没有加以明确的划分，这样就造成小型水利设施的管理体制与农村分户经营的模式不相适应， 加大了水利工程管理的难度，制约了水利工程效益的发挥。由于投资主

14、体不明，产权不清，农民参与投资和管 理的积极性不高，设施维修和保养困难，很多水利工程设施处于“建、管、用”脱节，尤其斗渠以下渠道工程， 逐渐成为了“相关部门管不到，乡镇管不好，群众只用不管”消极局面。由于小型农田水利工程财政投资量较 小，不是监督重点，水利部门对群管组织缺乏必要的事后监管和追踪问责，无法评估资金投入效益，在相当一 定程度上造成了国家资金的浪费，也为今后合理确定扶持重点项目带来了困难。三针对上述情况，当前建议采取的措施。 1充分认识到加强小型农田水利建设的重要性强化中央和省财政对小型农田水利建设的责任。 充分认识到小型农田水利是直接为“三农”服务，事关农民饮水安全、国家粮食安全和

15、农村生态安全，小型 农田水利建设滞后势必使我国“三农”问题复杂化和严重化，甚至对整个国民经济发展和社会稳定造成消极影 响。尤其是今年西南五省的重大旱情，更是为我们敲响了警钟。 2 建立“民办公助，以奖代补”引导激励机制的政策建议。 小型农田水利工程设施建设采用“民办公助”方式，对农户、农民合作组织、村组集体等自愿开展小型农田 水利工程设施建设的项目，主要由农户、农民合作组织、用水户协会等筹资为主，财政给予适当补助和奖励。 小型农田水利工程设施建设采用“一事一议”的民主决策的程序，充分尊重农民的意愿，调动农民参与建设 和管理的积极性，项目建设的投劳投资方案和管理运行方式要经受益区农民民主议事、民

16、主决策通过。 兴建和改造小型农田水利工程要符合省、市（县） 、灌区水利发展中长期规划，坚持水源、骨干工程和田间 配套建设，水利措施要与农业措施相结合，确保科学规划。 “民办公助”小型水利工程项目建设要充分考虑当地的地理地势、水资源条件、生产实际需要和投资可能， 合理确定工程建设布局、规模和形式，杜绝重复投资和形象工程。 “民办公助”小型水利工程项目建设的主体可以是农户，也可以是农村合作组织、用水户协会、合作制企业、 股份制公司等，运营管理形式可以自管、委托管理、企业化经营等，只要是符合农户的意愿，符合水资源的合 理利用和开发，有利于整合水利资源，有利于水利工程设施的利用效率，有利于农业生产发展和农民增收的体 制、机制和模式，都可以大胆采用，并积极发展和探索小型农田水利设施建设新体制，大胆应用新的投资、建 设、运营和管理的新模式。3 完善“以奖代补”政策，扩大“以奖代补”政策享受范围鼓励用水者协会、农业合作经济组织和个人建造 新的小型农田水利设施， 或者购买、承包、租赁小型农田水利设施，政府相关部门要依据“以奖代补”政策给予相应奖励。对少数民族贫 困地