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1、是政策科学,还是政策分析?政策研究领域的两种基本范式3陈 振 明公共政策研究的成长是当代西方政治学乃至整个社会科学发展的一次突破,甚至被誉为一次 “科学革命” 。 这个新研究领域的两个更正式的名称是 “政策科学”(Policy Sciences)和 “政策分析”(Policy A nalysis)。人们往往将 “政策科学” 和 “政策分析” 当作同义词来使用。但 实际上,这两个名称有着重要的差别,反映了对政策研究学科的对象、 性质、 范围和方法的两 种不同的理解。换言之,从拉斯韦尔和德洛尔等人对一个跨学科的、 综合性的全新政策科学 的界定到另一些学者对作为一门应用性社会科学学科的政策分析的强调
2、,体现了这个研究领域范式的变化。本文将对政策研究领域的这两种基本范式作简要的考察及评价。一政策研究思想源远流长,它的源头可以追溯到古代文明,而作为一门相对独立的研究领 域,政策科学及政策分析的出现则是第二次世界大战以后的事。1951年,斯坦福大学出版了拉纳(DanielL erner)和拉斯韦尔(Harold D. L assw ell)主编的 政策科学:范围和方法的新 近发展 一书,这被人们当作现代政策科学诞生的标志。 此后,在美国兴起了一场旷日持久的 政策科学运动(Policy SciencesM ovement),并逐步形成了这个新研究领域的两种基本范 式,即拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统
3、和以林德布洛姆等人为代表的政策分析传统。 拉斯韦尔被誉为 “现代政策科学的创立者” 。早在1943年的一个备忘录中,他就提到了“政策科学” 的概念,在1950年他与卡普兰合著的 权力和社会:政治研究的框架 中首次正 式使用这一概念。他在 政策科学 一书中还首次对社会科学中的政策研究方向即政策科学 的对象、 性质和发展方向作出规定,奠定了政策科学的基础。拉斯韦尔提倡政策科学的一个 基本原因是他对当时社会科学的零碎专门化的不满和担忧。在他看来,哲学、 自然科学和社 会科学的专门化是不可避免的,但这种专门化的结果却是科学(理论)与实践的脱离。他认为,政策科学或社会科学中的政策方向可以超越社会科学的零
4、碎的专门化,确立起一种全新 的、 统一的社会科学。政策科学将与过去决裂,它不是那种战时在华盛顿特区中所分化出 来的应用社会科学,也不是社会科学家的活动主义;相反,政策科学将致力于一般选择理论 的研究;时下局部的问题并不是政策科学所主要关心的。这种以理论为方向的政策科学 与在第二次世界大战期间流行起来的那种作为政府婢女的实际政策分析的传统是不同的。尽管这种实际的分析是政策科学的组成部分,但是拉斯韦尔基本上把政策科学看作某种不 同于应用社会科学的东西。他认为,政策科学是一门关心 “社会中人的基本问题”,“关心 解释政策制定和政策执行过程,关心搜集数据和提供对特定时期的政策问题的有关解释的 学科”
5、。在拉斯韦尔看来,政策科学具有以下几个基本特征: (1)政策科学是关于民主主义的学 问,它涉及个人的选择,必须以民主体制作为前提,因此,是一门 “民主的政策科学”; (2)政策 科学的目标是追求政策的 “合理性”,它必须使用分析模型、 数学公式和实证数据建立起可检 验的理论; (3)政策科学具有时间的敏感性,强调政策的历史脉络,特别重视对未来的研究, 要求从现有的事实和状况推测未来发展趋势; (4)政策科学采取一种全球观点,认为世界上的各民族构成一个共同体,它们的命运是息息相关的; (5)政策科学具有跨学科的特性,它要 依靠政治学、 社会学、 心理学等学科的知识来确立自己崭新的学术体系; (6
6、)政策科学是一门 需要学者和政府官员共同研究的学问,后者的实践经验对于政策科学的发展具有重要意义;(7)政策科学必须具有 “发展建构” 的概念,它以社会的变化为研究对象,强调对变化、 创新和革命的研究。在后来的著作中,拉斯韦尔继续致力于政策科学的研究。在 政治科学的未来(1963 年)一书中,他将政策科学看作重建政治科学的主要方向,呼吁政治科学家致力于这方面的 研究,特别是集中关注政策制定中选择理论的研究,更多地关注政策和社会问题。他说:“政 策科学要面对未来,就必须采取这样一种明确的立场,即以知识和政策的高层次上的思想和 组织的创造性整合作为重要的出发点。必须认识到各种不同研究途径的有效协调
7、已经为政治科学家提供了一种过去只是部分地被利用了的机会,即取得一种一致的看法建立一 门以社会中人的生活的更大问题为方向的解决问题的学科。 ”在 政策科学展望(1971年)一书中,他对政策科学作了进一步的讨论,将政策科学定义为对政策制定过程的知识和政策 制定过程所需要的知识的研究,而将政策科学家定义为那些关注掌握公共和内政秩序的脉 络中开明决策相关技巧的人。在这里,他强调了政策分析中技巧的重要性,而关于历史的、跨文化的、 多元方法的 “脉络” 的论述则体现出他对过去的政策科学概念的更深刻的承诺。 在 决策过程 等论著中,拉斯韦尔对政策过程进行探索,并把注意力集中在政策过程中的各种 功能活动上,提
8、出了包括七个因素情报、 建议、 规定、 行使、 运用、 评价和终止在内的 “功能过程理论” 。 拉斯韦尔的政策科学理论构成政策科学发展的第一个里程碑,指明了社会科学中的政策研究方向,深刻地影响了后来美国的 “政策科学运动” 。许多学者特别是Y德洛尔 (YehezkelD ror)直接沿着拉斯韦尔所规定的作为一门全新的、 综合的统一社会科学的政策科学方向前进;而另一些学者则吸收拉斯韦尔的政策科学的某些思想,致力于作为一门应用 社会科学学科的政策分析的研究。这两个方面合流构成当代美国的 “政策科学运动” 。 德洛尔是现代政策科学发展史上的另一个关键人物。他在19681971年短短的几年里,出版了政
9、策科学 “三部曲”:公共政策制定检讨(1968年)、政策科学构想(1971年)、 政策科学进展(1971年)。在这些著作中,他继承和发展了拉斯韦尔的政策科学理论,对政 策科学的对象、 性质、 范围和方法等问题作了进一步具体而详尽的论证,从而形成了拉斯韦 尔德洛尔的政策科学传统。 德洛尔将政策科学的出现看作是一场 “科学革命”,认为与传统 的常规科学相比,政策科学具有一系列的创新,有如下新范式: (1)政策科学主要关心的是理解和改善全社会的发展方向,因此,它主要关注全社会的指导系统,特别是政策制定系统。政策科学的基本目标是更好的政策制定及产生更好的政 策,它直接关注的并不是具体政策的内容,而是改
10、进了的政策制定系统的方法和知识。(2)政策科学所研究的是公共政策制定的宏观层次,即地方的、 全国的和跨国的政策制08政治学研究 1996年第4期定系统。政策制定系统的次级因素因其在政策系统中的作用而构成政策科学的主题。所以, 政策科学处理个人的、 团体的和组织的决策过程,并从公共政策制定的观点上看待它们。然 而,政策科学与公共政策制定密切相连。(3)政策科学在传统的学科特别是行为科学和管理科学之间架起桥梁。 政策科学必须整合来自于各种学科的知识,构成一个集中关注政策制定的跨学科。 它特别以行为科学和管理科学的融合为基础,但也吸收来自于其它相关学科的知识因素。 政策科学一方面包含多元的 因素,另
11、一方面又是基本统一的。 (4)政策科学在通常纯粹的研究和应用的研究之间架起了桥梁。在政策科学中,这两种研究的整合是通过接受政策制定的改进作为最终目标而取得的。 因此,真实世界构成政策科 学的主要实验室,而大部分抽象的政策科学理论的最终检验是看其是否对政策制定的改进有所贡献。然而,政策科学的发展在相当的程度上还是要依赖于抽象理论的建构。 (5)政策科学除了使用常规的研究方法外,还将不证自明的知识和个人的经验当作重要的知识来源。努力提炼政策实践者不证自明的知识,并将高水平的政策制定者吸收进来,作 为政策科学建设的合作者,这是政策科学区别于当代常规科学(包括行为科学和管理科学) 的一个重要的特征。(
12、6)与当代常规科学一样,政策科学关注工具规范的知识。 但是政策科学对于 “价值中立的科学” 的困难是敏感的。 它试图通过探索价值内涵、 价值一致性、 价值成本和价值承诺的 行为基础而对价值选择作出贡献。因此,政策科学突破了当代科学与伦理学、 价值哲学的严 格界限,并将建立一种操作的价值理论作为政策科学的一部分。(7)有条理的创造性构成政策科学各部分的一个重要的构成因素。因此,鼓励和刺激有条理的创造性乃是政策科学的一个主题和重要的方法论之一。 (8)政策科学对于时间非常敏感,它将现在看作过去和未来之间的桥梁。 因此,它拒绝当代科学尤其是行为科学和管理科学的非历史的方法。 它既强调历史的发展,又强
13、调未来的方 面,以此作为改善了的政策制定的脉络。(9)政策科学对于变化的过程和动态的情境十分敏感。 对于社会转变的条件以及指导变化的政策制定的强烈关注构成政策科学的基本模式、 概念和方法论的前提条件。 (10)政策科学涉及系统化的知识和结构化的合理性对公共政策制定的贡献,但是政策科学明显地认识到超理性过程(如创造性、 直觉、 魅力和价值判断)和非理性过程(如深层动 机)的重要作用。为更好的政策制定而探索改善这些过程的方法是政策科学的一个整合部 分。此外,政策科学的 “范式” 还有:政策科学既修正公认的科学原则和基本方法论,又将它 们扩展到公认的科学研究的界限之外;政策科学要成为自觉的,它寻求自
14、己的范式、 假定和 理论;政策科学为其在实际政策制定中的应用性而奋斗;政策科学尽管有种种创新,但它仍 为科学的传统(如证实和有效性)而努力。 显然,德洛尔的政策科学 “范式” 是拉斯韦尔的政策科学理论的发展和完善,构成政策科学发展史上又一里程碑。 拉斯韦尔德洛尔的政策科学传统是美国政策科学运动的主导 “范 式” 之一,为许多政策科学研究者所赞同和遵守。 按照这种传统,政策科学不是现有的某一社 会科学学科的更新,而是一个全新的跨学科、 综合性研究领域,具有统一社会科学的性质。 政 策科学是这样一个学科:第一,政策科学以社会中人的基本问题或一般选择理论、 以人类社18是政策科学,还是政策分析?会的
15、公共决策系统和决策过程作为研究对象,它要探讨公共政策的性质、 原因和结果,提供 政策相关知识,目标是端正人类社会发展方向,改进公共政策制定系统,提高公共政策质量。 用德洛尔的话说,政策科学的核心是把政策制定作为研究和改革的对象,包括政策制定的一 般过程以及具体的政策问题和领域;政策科学的性质、 范围、 内容、 任务是:理解政策是如何 演变的,在总体上特别是在具体政策上改进政策制定过程。 那格尔(Stuart S. N agel)则说:“政策研究可以定义为:为解决各种具体社会问题,而对不同公共政策的性质、 原因及效果的 研究。 ” 克朗(RobertM. Krone)认为,政策科学是通过定性和定
16、量的分析,探求对人类系 统的了解和改进,它的研究焦点之一是政策制定系统。 第二,政策科学是一个综合性、 跨学科的新研究领域,是一种统一的社会科学。一方面, 政策科学是作为现有社会科学的片面专业化、 零碎化、 理论与实践相脱离的对立物而出现的,它强调综合地运用人类所创造的各种知识社会科学、 自然科学和管理科学的知识和 方法;另一方面,政策科学并不是由这些学科的知识和方法的拼凑堆积而成,而是在新的学 术框架中将各种知识和方法有机地结合起来,它力图将科学知识尤其是社会科学的知识与 公共政策密切联系起来,提倡以问题为中心,而不是以学科为中心的知识产生方法。政策科 学的奠基者们力求指出当代社会科学和行为科学各个学科的偏狭性,提出一门能把各种知识和方法直接运用于公共政策的新学科。 因而,各种学科的理论和方法在政策科学中获得了 新的意义。 第三,政策科学体现了理论与实践的统一。按照政策科学奠基人的观点,政策科学是一 门行动取向的学科
