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1、美国人文社会科学研究中的重要机构美国人文社会科学研究中的重要机构“智囊团智囊团” 2000-9-25 “智囊团”，也称脑库，英文叫做“Think tank”，指的是由专家、学者和经验丰富的实践者组成的团体，他们就需要解决的问题进行讨论、分析，提供解决问题的备选方案。“智囊团”与一般的学术研究机构不同，它致力于解决实际问题，对自然和社会领域各个方面的研究的目的并不是发展理论，而是以影响社会观念、寻求对自己观点的支持以及影响政府政策为目的。“智囊团”虽然也和学术研究机构一样研究问题，但从一定意义上看，它关注的问题多半更具有现实意义，得出的结论多半是现实的政策，更具有实用价值。当然，“智囊团”在研究
2、的过程中对学科发展也起到了重要作用，尤其是在社会科学方面，因为“智囊团”的直接目的在于影响政策和社会观念，树立新的观点，所以对社会科学各领域的研究比较多，而且更深，从而在研究中创造出了新方法、开拓了新领域、发展出了新观点、提出了解决问题的新方案，对人文社会科学发展起到了很大作用。美国“智囊团”的种类非常复杂，可以从规模划分，也可以从性质划分，还可以从领域划分。依据其与政府的关系，大略分为官方的和非官方的两大类。一美国一美国“智囊智囊团团”概述概述(一) 官方“智囊团”官方“智囊团”，指的是由国家建立并处于政府内部的“智囊团”。美国官方“智囊团”的一个特点是广泛性，即普遍存在于政府内部，无论是中
3、央政府还是地方政府，一般都有自己固定的“智囊团”，同时在出现紧急问题时，还有可能组成各种咨询委员会、专家委员会等类型的“智囊团”。它的另一个特点就是法制化，这应当归功于七十年代通过的联邦咨询委员会法，实际上对官方“智囊团”的各种问题进行了规定，包括它的作用、数量以及权力等，使它们取得了合法地位，规范了它们的行为。对美国官方“智囊团”的作用与状况，该法宣称:“国会认为，在联邦政府的各执行机构中已经设立的许多委员会、调查团、理事会及其他类似组织，已能为政府有关机构提供咨询，它们专门为联邦政府提供咨询、设想和各种观点，日益成为一种行之有效的手段”，对政府内的官方“智囊团”给予了较高的评价。当然，此处
4、法律指的咨询委员会的定义是第三条给出的:“咨询委员会指任何具有下列特点的委员会、理事会、讨论会、专家小组、专门工作小组、其他类似组织及其附属或分支机构:依据法律或改组规划设立；由总统设立或为总统服务；由一个或数个机构设立或为其服务，并且为总统、为联邦政府的一个或数个机构或官员提供咨询或建议。”同时，该法排除了政府内一些委员会，比如关于政府间关系的咨询委员会，关于政府工作方面的委员会，全部由联邦政府中的专职官员或雇员组成的委员会。咨询委员会类型的“智囊团”的数量该如何确定呢？立法者采用了实用主义的原则，即并不硬性规定该有多少委员会，而是根据实际需要来确定。法律明文规定，“新的咨询委员会只要是必需
5、的且数目控制在最小限度内，就应该成立”，“凡不再履行其成立之初的宗旨的咨询委员会，均应撤消”。这里，对政府内部的咨询委员会之建立，法律的规定是:一是遵循必需原则，所有的咨询委员会应该建立在实际需要的基础上；二是最小限度原则，也就是说同样的、同类的咨询委员会应该最小限度的建立，即数目最少；三是非永久性原则，咨询委员会一旦完成任务或者不再需要时，一律予以撤消。它们的职能和权限怎样呢？该法中指出，“咨询委员会的职能应该仅仅是咨询，并且他们研究的所有有关问题应由行政官员、机构或有关官员依法决定”。首先，法律明确界定了咨询委员会的职能，即咨询，不是决策权，也就是说，委员会只是政策制订的辅助机构，而不是权
6、力机构。其次，委员会研究问题的限定。政府内部的委员会与外部咨询机构不同，作为政府的特殊部门，它们的研究课题不是自己决定的，而是由相关的政府机构或者人员决定的。再次，对委员会研究课题的决定，有关机构和人员必须依照相关法律进行，不能凭个人好恶来定，也就是说，政府的咨询机构属于公共部门，他们必须为公益服务，为国家服务，所以，相关的人员或机构在制定咨询委员会的研究课题时必须按照法律的规定进行，否则委员会有权不接受。政府内部的咨询委员会一般而言是建立在法律基础上的，也就是说，它的成立有法律依据，活动由法律规定，是一种正式的、法治的政府内部咨询制度。(二) 非官方“智囊团”非官方“智囊团”指的是由政府以外
7、的力量建立并且服务对象并不以政府为唯一的“智囊团”。它们当中既有由学术机构建立的，比如各个大学的相对独立的研究所、研究中心等，也有公司形式的，比如著名的兰德公司，还有由其他社会组织建立的，象由一些基金会建立的“智囊团”。美国的非官方“智囊团”不仅数量众多而且作用巨大。它们因其独立自主性，通常被人们认为更具有客观公正性，同时有良好的法律制度和健全的行业守则，使得大多数客户相信其保密性，因此，不管是政府人员还是普通老百姓都认为，政府决策过程中加入咨询机构专家的意见是非常正确而有益的。目前，美国约有上万个咨询企业，1993 年营业额就达 655 亿美元。它们的业务约 45%来自联邦、州、市、镇各级政
8、府及公共团体，对一些特殊的咨询机构而言，如胡佛研究所、兰德公司、巴特尔研究所等，政府的合同几乎占其业务总额的一半甚至更多。非官方“智囊团”对政府的重要作用可见一斑。与此同时，由于非官方“智囊团”涉及领域广泛、研究方式众多，在人文社会科学方面也做出了许多贡献。1.非官方“智囊团”的基础美国非官方“智囊团”体系的发达，除了自身的优势以外，重要的是存在一个有利于其发展的外部制度环境。从宏观的角度来看，行政上的委托制度、法律制度、竞争理念是重要因素。首先，行政上的委托制度是非官方“智囊团”体系发展的基础。美国众多的半官方、民间咨询机构能够发展，关键的问题是它们有介入政府决策的途径。美国行政体制中委托制
9、度根深蒂固，尤其是总统，新一届的总统上台之后，具有人事任免权，可以任命一些政务官，直接进入政府决策系统。许多外部咨询机构的研究人员往往成为总统侯选人的竞选班子成员，而一旦该侯选人成为总统之后，这些研究人员参与政府决策就有了必然与合法的途径。不仅是联邦政府，地方州政府等的领导人也有一定的权力任命一些政府官员，因此，也为各种咨询机构介入政府提供了途径，使得这些非官方的“智囊团”也可以参与决策、产生影响。其次，相关法律制度的健全。关于咨询机构，美国有一系列的法律进行规范，包括资金、税收、组织等方面，经过了很长一段时间的发展，这些法律也日渐健全，所以，咨询机构的行为与运作相对比较规范，比如保密性，国防
10、部也委托外部咨询机构进行事关国家命运的研究，对保密性自然是非常信任的，而咨询机构这种保密性的来源除了职业道德以外，最重要的就是法律制度，因为违反合同和操作规定，该咨询机构的损失是致命的，并且还有相关的法律进行监督，所以，一般情况下，非官方“智囊团”的运作也非常规范。再次，深入人心的竞争理念和市场观念。公众相信有竞争才会有进步，在制订政策上也不例外。所以，提供政策服务的部门不应该垄断。在这种理念的支持下，对各种咨询机构的资助大增，因为人们相信繁荣的咨询市场才会形成竞争，才会提高服务质量。另一方面，市场的观念也促进了非官方“智囊团”的发展。政府政策的制订，需要有相关的支持，但这种支持不能由政府内部
11、垄断，所以应该大力发展外部体系，形成一种政府内外咨询体系的竞争。只有把政策支持看作一种服务，可以在相关的市场上获得，才能发展政府内外两种咨询系统，形成两个市场。而只有市场观念深入人心，政府才会相信外部咨询，民众也才会转向咨询机构的意见。综上所述，制度背景是美国非官方“智囊团”繁荣发展的前提与基础，它提供了一种环境，使得这些能够生存发展以至壮大，可以说，没有这种生存的土壤就不会有今天美国政府政策制定的有力外部支持系统。2.非官方“智囊团”的特点第一，综合性咨询机构占的比例最大。综合性“智囊团”常常是历史较长、研究人才荟萃、研究成绩斐然的集团，能担负起全局性、战略性、综合性、长期性研究课题，而这些
12、研究课题，往往又是国家急需和必要的。特别是随着现代社会的发展，世界性竞争白热化、政府决策多元化，领袖们面临许多自己不擅长的问题，在这种情况下，领导者非常需要一种能够在专业和全局两方面都能有所建议的咨询机构，所以，美国政府在寻求外部政策咨询时，必然和必定转向综合性咨询机构。而且与其他西方国家相比较，美国现代咨询的显著特点之一，就是拥有这类机构最多，咨询研究水平最高。现在美国这类咨询机构约有 500 家，其中包括一些特大型的咨询机构。如兰德公司、斯坦福国际研究所、巴特尔纪念研究所、对外关系协会、美国企业研究所等，为政府提供了充足的选择目标。第二，与大学联系相当紧密。为美国政府和领袖决策出谋划策的外
13、部咨询系统，往往与大学的联系非常紧密。其中，有的本身就是大学的附属机构或者曾经是这样，如斯坦福研究所；有的通过聘请大学教授、学者等办法加强与大学的合作，如兰德公司，在各大学中聘请了六、七百人作为特别顾问，而且它的正式成员中也有不少仍是大学教授。现代社会各种问题的复杂性决定了跨学科、跨行业的综合咨询已成为现代咨询的一大趋势，而许多大学都具备承担这种咨询的条件，这也是大学面向社会的一个重要窗口。但是，把大学的优势转化为实用性的咨询，其间需要一定的中介者，而综合性咨询机构理所当然地充当了这一角色，通过咨询机构与大学的联手，它们在对政府课题进行研究时，一方面，可以充分发挥大学基础扎实、经验丰富、学科门
14、类齐全和人才济济的长处，另一方面，也注重研究结果的实用性，在一些情况下，还需要指导实施。因此，对政府和领导者来说，这种理论与实际相结合的外部咨询非常有用。第三，与政府关系微妙。接受政府咨询委托合同或者领导者咨询的非官方“智囊团”，一般而言，与政府的关系比较密切，为政府所信任。这种关系的产生有不同的原因:有的是因为该咨询机构在历史上曾经是政府的某部门或受政府扶持，如著名的兰德公司，就是在美国军方的支持下建立的。有的是因为在领导者上台之前，与该领导者保持过密切的联系，如里根与胡佛研究所的政治渊源极深，而现任总统克林顿和前进与进步研究所的关系非同寻常。有的是因为研究成绩突出或者研究课题符合时代发展而
15、为政府所注目，比如巴特尔研究所，成立之初只有 20 个人，但它在原子能、燃料、有色金属等硬科学方面的研究卓有成效，为美国军方所重视，后来又因为在研究人的能力等软科学领域颇有建树，逐渐成为政府外部咨询系统的重要组成部分。但是，一方面，这类咨询机构与政府保持非常良好的合作关系，另一方面十分强调独立自主，所提出的报告中甚至有令政府大发雷霆或者极端尴尬的意见，然而这正是非官方“智囊团”的真正价值之所在。(三) 官方“智囊团”与非官方“智囊团”的关系官方与非官方“智囊团”是从它们身处的不同位置来说的，其实，二者之间不是绝对的对立和分割，而是在适当条件下可以相互转换。最容易发生转化的就是“智囊团”中具有半
16、官方性质的“智囊团”。著名的非官方“智囊团”兰德公司，实际上在它刚成立的时候，应该说是官方系统内的一个决策支持系统。这个系统的服务对象非常明确，就是美国军方，尤其是空军，专门为美国空军提供各种技术支持、战备训练计划以及战略性研究等等。那时，它的经费中来自于空军与国防部的高达 80%以上，尽管以后有所降低，但到 80 年代初期，仍然在一半左右。直到 80 年代后期，兰德公司大规模地扩大研究范围，关注非军事领域的发展为止。所以，从兰德公司的演变历程来看，60 年代以前的兰德公司可以说是政府系统内部的咨询组织。从这个例子也可以看出，政府系统内部的咨询机构也不是一成不变的，而是在特定条件下有可能发生性质上的转变，如果它脱离政府系统，那么就不再属于官方“智囊团”体系。也有相反的例子，也就是说，非官方“智囊团”由于某种特殊的原因而转变为官方“智囊团”，比如著名的胡佛研究所就是一个典型案例。它虽然是斯坦福大学设立的研究所，只是一个非官方的“智囊团”，但在里根时期，由于里根对它的信任以及与它的历史渊源，所以它对政府政治政策有很大影响，从一定意义上说，它已成为了官方的“智囊团”。
