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1、论我国行政信访权利救济功能的完善论我国行政信访权利救济功能的完善内容提要：内容提要：行政信访作为一种特殊的行政救济方式，在我国的权利救济系统 中有着重要的补充作用。但是由于信访机构的地位不独立、人员素质不高、 调查权限较小、信访建议权威不够以及与诉讼救济关系模糊导致行政信访救 济的作用受到很大限制。通过对日本行政苦情制度的考察与借鉴，吸收其合 理因素，改革行政信访来完善其救济功能。关键词：关键词：行政信访 苦情制度 权利救济行政信访作为我国土生土长的制度，具有源远流长的历史。新中国成立 之初，作为党联系群众的方式，行政信访起到了群众表达意见和政治参与的 作用。近 30 年来，我国行政信访制度逐
2、渐承担了日益繁重的权利救济功能。 虽然学界对于行政信访制度是否应该承担权利救济功能产生争议，但实践中 其在为权利受到侵害的个人提供救济方面发挥了现实的积极作用。一、行政信访是一种特殊的行政救济方式一、行政信访是一种特殊的行政救济方式从源远流长的中国历史来看, 信访制度的结构及运作方式, 有着与之相 适应的国家体制、文化和民众心理的背景。从封建社会中的击鼓鸣冤、拦轿 告状等到近现代的来信来访,信访活动可谓是历史悠久。信访的长期存在已经 使人们在内心依赖于它, 成为类似于“习惯”的在人们头脑中的固定化模式。 一个值得注意的事实是: 尽管我国行政诉讼制度和行政复议制度已建立多年, 每年却仍然有数以百
3、万计的人选择信访作为寻求行政救济的手段。 1.信访成本相对较低, 容易被接受 由于每一个司法判决都要消耗资源, 因此与行政诉讼相比, 信访无论在 心理上还是在实际花费上都占有绝对的优势。我们暂且不考虑司法“寻租”、 腐败等额外需要负担的成本, 仅考察诉讼正常程序。行政相对人遭受的损害 越严重, 索赔就越高, 为了胜诉他相应所要承担的诉讼费用就越高 。1而遭 受损害的行政相对人多属社会弱势群体, 大多数人的经济条件还不允许他们 “打官司”, 自然而然地就被推到信访部门。而信访的“心理价位”则“便 宜”得多, 各级政府受理来信来访都是免费的, 甚至倒贴的情况也时有发生。 当然,一部分上访者不止上访
4、一次, 甚至是不断逐级上访, 可能实际费用会大 大超过诉讼。但是, 这种花费并不是可预见的,所以信访仍然在心理上使行政 相对人更容易接受和采用。 2.信访受案范围更广, 适用面更宽* 作者单位：华中师范大学政法学院 2010 级法律硕士。 1 应星：作为特殊行政救济的信访救济 ， 法学研究2004 年第 3 期。信访在受案范围上明显比行政诉讼更广。我国行政诉讼法第11 条第1 款 第8 项对受案范围有明确规定, 权益保护的范围仅限于行政相对人的人身权 和财产权。而作为一个公民所应享有的政治权利、劳动权以及受教育权则都 不在受案范围内, 这样就使行政诉讼的适用性受到了很大的制约。另外,根据 行政
5、诉讼法的相关规定, 行政诉讼仅限于对违法行政行为的救济, 而对于行 政行为的不当和合法情况下的救济却鲜有提及。而信访则不然, 由于其程序 模糊, 并无明确规定,反而适用面更宽, 几乎可以涵盖公民所有的合法权益。 行政信访作为一种长期存在的制度，与行政诉讼相比，具有成本相对较 低、受案范围更广、更容易缓和矛盾，更强调实体正义的实现等特点。2005 年出台的信访条例对行政信访作了尽可能详细的规范，但是仍然给了信 访机构处理行政信访事项留下了很多可以灵活处理的空间。行政信访在实践 中也经常以党政领导批条子的“人治”模式运行，表现出了一种法制化与非 法制化并存的特点，被广泛诟病为削弱了司法权威，动摇了
6、法治国家的根基。 但是一个值得注意的事实是：尽管我国行政诉讼制度和行政复议制度已建立 多年，每年仍然有数以百万计的人选择信访作为寻求行政救济的手段。1由此 得出从实践层面上，目前还不能完全排除行政信访权利救济功能的必要性。 应星教授在分析信访制度时也认为“在目前行政诉讼制度与行政复议制度还 存在种种缺陷的情况下，我们仍不能否认它在中国是一种较为有效的替代性 权利斗争方式。因此，行政相对人的权利斗争与行政主体的秩序追求之间的 张力及其平衡就构成了信访救济运作机制的核心。”2 二、我国行政信访救济功能的定位二、我国行政信访救济功能的定位从现代法治思想、各国实践来看，司法救济无疑是首要的救济途径。新
7、 时期下行政信访救济是司法救济的补充而非取代，是一种“底线救济”的权 利。但是实践中的行政信访的重要性已经被高层不断强调并且渗入到司法救 济、行政监察等其他救济领域之中，“在目前又新增了维护社会稳定的重要 功能。信访的功能不断扩大，特别是其政治功能的扩大，已经远远超出了其 本身的承受能力。”3与日益强调的维稳任务和政治功能形成对比的是，行政 信访的救济功能存在着如下缺陷： 首先，信访机构的地位不独立、信访机构专业化水平低。目前我国信访 机构的地位仍处于由“秘书机构”向“职能机构”艰难转型的阶段，其工作 受外界干预较多。从机构设置上看，目前国内各级政府信访局(办)均由同级 政府办公厅(室)代管，
8、主要还是根据领导批示处理信访事项。此外，“目前 信访督查面临两大制约因素：一是缺人员，信访机构人员少，专职从事督查 工作的人员更少，人员长期不流动，年龄老化；二是缺权威，信访工作人员 法律、政策水平亟待提高，非法律专业人员所占比重较大。”4 其次，行政信访救济处于救济体制中的模糊地位，其与法制化救济手段 存在一定的脱节。第一，对于信访机构和政府部门对信访事项“不作为”的1 参见：王建华、李季、罗尔兰：四川省行政复议制度的现状及对策 ， 四川行政学院学报2005 年第2 期。 2 应星：作为特殊行政救济的信访救济 ， 法学研究2004 年第 3 期。3 朱应平：信访在实施宪法方面的成就与问题 ，
9、 华东政法大学学报2009 年第 5 期。4 彭述刚：信访机构在信访工作责任追究中的角色定位中国信访制度与各国（地区）申诉制度的比较分析 ， 法治论丛2007 年第 3 期。案件法院不予受理。1第二，对于政府工作部门可否按信访程序受理复议、诉 讼受案范围，信访条例的规定模糊，政府部门和地方规范性文件的规定 也不相一致。信访条例第 21 条明确排除了县级以上人民政府信访工作机 构对已经或者依法应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定救济途径解决的管 辖权。但是信访条例第 14 条却并未规定政府工作部门对于相同事项的 “不予受理”要求。一些规章也规定的不一致，比如人事部信访工作规定 、国家体育总局信访工
10、作办法都规定了对此类事项“不予受理”，而 国土资源信访规定对此类事项采取了灵活的规定，对此类事项“可以决 定终止办理”。实践中，一些政府部门实际上也受理了这些事项。 再次，信访机构行使调查的方式较少，没有主动展开调查的权力。信 访条例第六条规定了县级以上人民政府信访工作机构的地位及职责，其中 “(五)研究、分析信访情况，开展调查研究，及时向本级人民政府提出完善 政策和改进工作的建议”笼统地提及了信访机构的调查权；第十三条第二款 规定“信访工作机构应当组织相关社会团体、法律援助机构、相关专业人员、 社会志愿者等共同参与，运用咨询、教育、协商、调解、听证等方法，依法、 及时、合理处理信访人的投诉请
11、求。”提及了信访机构有邀请其他单位协助 调查的权力；第三十一条中第一款规定“必要时可以要求信访人、有关组织 和人员说明情况；需要进一步核实有关情况的，可以向其他组织和人员调查。 ”第二款规定“对重大、复杂、疑难的信访事项，可以举行听证。听证应当 公开举行，通过质询、辩论、评议、合议等方式，查明事实，分清责任。” 这条规定了信访机构有要求有关组织说明理由的权力，以及对重大信访事项 有举行听证会调查事实的权力。从上述规定可以看出，对于信访机构的调查 方式、调查权规定较为笼统。实践中信访机构一般通过与政府有关部门组成 联席会议的方式来处理信访事件，信访机构自身并无独立的调查事实的权力， 它的调查权完
12、全受制于政府部门的配合。 最后，信访机构作出的建议缺乏约束力，信访机构的督查权力缺乏实质 性的效力。信访条例第六条规定了县级以上人民政府信访工作机构的地 位及职责，其中“(一)受理、交办、转送信访人提出的信访事项；(二)承办 上级和本级人民政府交由处理的信访事项；(三)协调处理重要信访事项”体 现了信访很大程度上是一种“中转”性的工作，并不能像法院那样要完全的 “定纷止争”。此外，第六条第二款中“(四)督促检查信访事项的处理”， 第三十六条第一款中“县级以上人民政府信访工作机构发现有关行政机关有 下列情形之一的，应当及时督办，并提出改进建议”，第二款“收到改进建 议的行政机关应当在 30 日内
13、书面反馈情况；未采纳改进建议的，应当说明理 由。”体现了信访机构的督查权和建议权的程序性，无权对行政行为的合法 性、合理性进行评价。三、三、日本苦情制度对我国信访制度改革的启示日本苦情制度对我国信访制度改革的启示（一）相关制度的借鉴（一）相关制度的借鉴 国外也有一些制度与我国的信访制度相似，如瑞典的议会行政监察专员 制度，日本的行政苦情制度，法国的调解专员制度等。特别是日本的行政苦1 参见：朱应平：行政信访若干问题研究 ，上海：人民出版社 2007 年版。情制度与信访制度极为相似，且在许多方面比信访制度要成熟，因此，通过 比较两制度，取长补短，对我国现行信访制度的改革无疑具有积极意义。 行政苦
14、情制度，即行政苦情申诉与处理制度，简称苦情制度或怨情制度， 它在广义上是指行政机关受理国民有关对行政的不满、不服等的苦情申诉， 并为谋求对此的解决而采取的必要措施。这是作为面向国民窗口的各行政机 关日常进行的事务, 是事实上的行为。狭义上的苦情处理, 是指特别设立的 苦情处理机关根据来自国民的苦情申诉, 在进行必要的调查的基础上, 将苦 情内容通知有关机关, 为谋求其解决而采取劝告、调停等必要的措施。1 日本行政上的苦情处理的意义在于: 第一, 关于行政的所有事项, 任何 人都可以简便地提出苦情的申诉。由于正规的行政救济制度中的行政不服审 查制度和行政诉讼制度等的法律上的争讼制度存在一种制度上
15、的制约, 即如 果不具备争讼对象性、期限和争讼当事人适格等要件, 就不承认争讼的提起, 而且伴随事实上的制约, 即执行争讼需要大量的人力、费用和时间等。由于 这种制度存在事实上的制约, 因此人们对行政的各种不满和不服往往被置之 不理, 而行政上的苦情处理制度对此则有可能提供简易且迅速的解决方法。 换言之,行政上的苦情处理制度是正式的法律上的行政争讼制度的补充形式, 有可能发挥行政救济职能。 第二, 苦情的申诉并非在法律上要求行政机关有义务处理一定的苦情申 诉案, 而且处理机关的劝告和调停也不拘束有关行政机关, 但这些有可能成 为行政机关自主谋求改善行政工作及纠正行政偏差的重要契机。 （二）日本
16、苦情制度的特点（二）日本苦情制度的特点 日本通过设立专门的苦情处理机关的方式，允许当事人对不服行政机关 处理决定的各种事项进行苦情申诉，并发挥行政救济的作用。 第一，功能的补充性。这有两方面的体现：一方面，并非所有问题都可 以进行苦情申诉，凡是涉及行政机关已经在处理的，或者司法机关正在或已 经审理过的案件。另一方面，对于行政机关处理的所有事项，当事人都可以 提出苦情申诉，即使按照行政不服审查制度和行政诉讼制度等正规的行政救 济制度不允许申请救济的事项。2换言之，苦情制度是一项行政救济制度，仅 仅是一种补充性的行政救济制度；而对涉诉等司法问题则不提供救济，这也 是尊重司法独立的必然要求。 第二，机构的专门性。这有三个方面的表现：其一，日本的苦情处理设 有专门的部门如行政监察局，并对其人员素质和能力都有特殊的要求，如行 政商谈委员、行政咨询委员等。其二，苦情处理机构的隶属关系明晰， 分工 明确，可有效防止出现互相推诿的情形。其三，针对不同类别的行政相对人， 设有专门的处理机构，如许多地方公共团体
