地方政府立法工作有了指南针

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1、专版A8ZH O N G SH A ND A ILY2015年12月4日 星期五 责编：方嘉雯 视觉设计：贾荐勋当年审议项目起草单位1.中山市公路管理规定市交通运输局2.中山市房屋安全管理办法市住房和城乡建设局我市出台 政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定 地方政府立法工作有了 “指南针”开展地方立法工作，对保障和促进城市建设、生态文明和社会文化发展，提高我市竞争力和软实力，有着不可替代的作用。今年3月15日，我市获得地方立法权。5月28日，省十二届人大常委会第十七次会议表决通过了相关决定，我市当日开始获准制定地方性法规和政府规章。虽然我市自2005年以来，已经形成一套由公众参与、专家

2、论证、风险评估、合法性审查、集体议决等环节构筑起来的依法决策和民主科学决策机制，但尚不能满足承接地方立法权的工作需求。为顺利推进我市地方政府立法工作，市政府于11月1日正式出台了中山市人民政府起草地方性法规草案和制定政府规章程序规定（下称规定）。按照规定，市法制局审查送审稿，应 当深入研究，根据实际情况按照本规定第二 十九条规定的要求征求政府部门、镇区的意 见，也可以根据需要征求有关单位、专家学 者和社会各界的意见。 送审稿在上一次广泛征求意见后，进行 了重大修改， 或者客观情况发生重大变化 的，应当再次征求意见。涉及重大问题、重大 意见分歧的，应当组织座谈、咨询论证或者 听证听取意见。 在地

3、方性法规草案和规章草案起草、审 查过程中，相关部门和镇区应当对地方性法 规草案和规章草案认真组织研究， 提出意 见，经本地本部门主要负责人签字同意加盖 单位印章后，按要求反馈；因故不能及时反 馈书面意见的，应当及时说明理由。相关政 府部门和镇区还应当积极协助起草责任单 位和市法制局组织调查研究，并提供有关档 案资料和其他必要条件。 此外，市法制局审查地方性法规草案和 政府规章草案送审稿，应当客观公正、实事 求是地认真研究各方面的意见，充分吸纳合 理意见。对重大意见分歧，应当组织有关部 门进行协调， 经协调达不成一致意见的，可 以提请市人民政府组织协调，也可以提出处 理意见报市人民政府决定。 市

4、法制局对地方性法规草案和政府规 章草案送审稿进行审查、组织论证后，会同 起草责任单位修改完善，形成地方性法规草 案或者政府规章草案及起草说明，连同征求 意见采纳情况、协调情况等材料及时报市政 府审议。 起草说明应当包括规定第三十四条 规定的内容，对送审稿的审查过程、对重大 争议问题和不同意见的协调处理情况等内 容；进行咨询论证、听证的，还应当对咨询论 证、听证情况进行说明。 地方性法规草案和政府规章草案及其 起草说明， 由市法制局主要负责人签署，提 出提请市人民政府审议的建议。市人民政府 办公室应当按程序及时提请市人民政府常 务会议或者全体会议审议。地方性法规草案和政府规章有何不 同？规定所称

5、地方性法规草案，是指由 市政府组织起草， 提请市人民代表大会 及其常务委员会审议的规范性文件。规 定所称政府规章，是指市政府制定并以 市人民政府令形式公布的规范性文件。 按照规定，市政府起草地方性法 规草案和制定政府规章的选项、起草、审 查、决定、公布、解释、修改、废止等活动，适用本规定。实践中，由市法制局负责地 方性法规草案起草和政府规章制定工作 的指导、监督和综合协调，并负责审查地 方性法规草案和政府规章草案送审稿， 组织起草或者直接起草重要的地方性法 规和政府规章草案。 市政府根据法律、法规的规定，可以 在城乡建设与管理、环境保护、历史文化 保护方面就下列事项起草地方性法规草案或者制定政

6、府规章：一是为执行法律、 法规规定或者地方性法规的规定， 需要 根据行政区域的实际情况作具体规定的 事项； 二是属于地方性事务需要制定地 方性法规或者政府规章的其他事项。 根据规定，起草地方性法规草案 和制定政府规章，必须符合宪法、法律、 法规，遵循中华人民共和国立法法、国 务院规章制定程序条例和广东省地方立法条例规定的立法原则。 此外， 地方性法规和政府规章应立 足本市实际，突出地方特色，具备实施的 环境和条件。同时，还应坚持改革创新， 坚持与改革决策相结合， 促进经济社会 发展；坚持公开公正，提高立法质量，增 强可操作性； 借鉴国内外立法经验，科 学、合理规范社会关系。地方立法权限为城乡建

7、设与管理、 环境保护、 历史文化保护根据规定，在地方性法规建议项 目和政府规章制订计划中， 市政府根据 本市生态文明建设和经济社会发展需 要，按照统筹安排、急需先立、突出重点、 兼顾一般和“立、改、废”并重的原则，提 出地方性法规建议项目和政府规章年度 制订计划。 确定地方性法规建议项目和政府 规章年度制订计划应当结合本市经济 社会发展的实际需要，突出重点，统筹 兼顾。同时符合下列条件的，可以确定为地方性法规建议项目或者列入政府规 章年度制订计划：（一）属于地方立法权 限，具有合法性；（二）立法目的明确、公 正；（三）具有立法的必要性；（四）制定 依据明确，拟设定的主要制度和措施必 要、可行、

8、合理。 在符合上述条件并且有下列情形 之一的， 可以优先列入地方性法规建 议项目或者列入政府规章年度制订计 划：（一）与市委、市政府中心工作密切 相关的；（二）促进改革发展、维护社会稳定迫切需要的；（三） 涉及重大公共 利益、社会公众重大权益的；（四）人大 代表议案建议、 政协委员提案建议立 法且立法条件基本成熟的；（五） 实施 上位法迫切需要的；（六） 拟采取的主 要制度、措施已有一定实践基础，立法 条件比较成熟的。 同时，规定也列出了不列入地方 性法规建议项目和政府规章年度制订 计划的情形。像超越立法权限、与有关 法律法规相抵触或者不符合国家有关方针政策的；重复上位法条文，或者上 位法正在

9、修改即将出台的；立法目的不 明确，无实质性内容，立法必要性不充 分的；所要规范的内容未进行深入调查 研究，主要问题把握不准的；立法目的 是解决单位的机构、编制、经费等具体 问题的；不符合本市经济社会发展实际 情况和需要的；制定地方性法规或者政 府规章条件尚不成熟的；其他不得或者 不需要通过制定地方性法规或者政府规 章解决的情形。政府立法项目应当结合中山经济社会发展实际需要按照规定，地方性法规草案和政 府规章的起草工作， 原则上由提出立法 项目建议的政府部门或者该立法项目的 主要实施部门、行业主管部门承担。起草 责任单位可以委托有关组织、专家起草。 在起草地方性法规草案和政府规章 前，应当按照下

10、列要求进行充分论证，并 广泛征求意见：（一）以征求意见函、召开 征求意见会等形式征求政府部门、镇区、 管理相对人等方面的意见；（二） 通过报纸、 网络等媒体公布征求意见稿征求社 会各界和广大市民的意见；（三） 涉及专 业性较强的问题，需要对科学性、可行性 进行研究的， 邀请有关专家学者进行咨 询论证；（四） 行政管理对象已经成立行 业协会的，应当听取行业协会的意见。 此外， 起草地方性法规草案或者政 府规章拟设定行政处罚、行政许可、行政 强制、行政收费等直接涉及公民、法人和 其他组织切身利益的， 或者存在重大意见分歧、涉及利益关系重大调整、社会反 映意见较为集中的， 起草责任单位应当 组织相关

11、政府部门、 人大代表、 政协委 员、专家学者、人民团体、基层代表、公众 代表等进行座谈、 咨询论证或者听证听 取意见， 也可以委托高等院校、 科研机 构、行业协会等进行立法论证。 拟设定行政许可的， 还应当书面征 求负责该行政许可具体工作的政府部 门、行政审批改革工作部门、监察等部门的意见；拟设定行政收费的，还应当书面 征求财政、发展改革部门的意见。 起草地方性法规草案和政府规章进 行咨询论证、听证的，按照广东省重大 行政决策专家咨询论证办法 （试行）、 中山市重大行政决策听证规定规定的 咨询论证、听证程序办理。对立法意见的 采纳情况和不予采纳的理由， 应当在每 一次咨询论证、 听证和征求意见

12、结束后 15 日内进行反馈或者公布。拟设定行政处罚等措施前应咨询论证或者听证规定的第四章对审查工作作出 了特别规定。 市法制局应当及时完成地 方性法规草案和政府规章草案送审稿的 审查、论证、修改和报送市人民政府等工 作。 市法制局主要从以下方面对地方性 法规草案和政府规章草案送审稿进行审 查： （一）是否符合规定第二十八条 至三十一条的规定；（二）是否与有关地 方性法规、政府规章协调、衔接，需要改 变现行地方性法规、 政府规章规定的， 理由依据是否充分；（三）规定的主要制 度及措施等是否合法且确有必要，是否 有可行性和可操作性，是否有利于改进行政管理和方便可行， 是否有利于公 民、法人和其他组

13、织行使权利、履行义 务； （四） 对各方面意见的处理是否合 法、适当；（五）是否符合立法技术规范； （六）是否符合市政府关于地方性法规草 案和政府规章拟定、报审程序要求；（七） 需要审查的其他内容。 哪些草案和规章会因不合格被退 回？规定指出，地方性法规草案和政 府规章送审稿有下列情形之一的，市 法制局可以暂缓审查或者退回起草责 任单位，并书面说明理由：（一）未列入 或者增补进我市年度立法计划的；与上位法和国家、 省的有关政策严重抵 触的；（三） 主要内容脱离本市实际不 能实施的。 (四）不适当地强化部门权力，强调 部门利益，需要作重大修改的；（五）规范 的主要内容存在较大争议， 起草责任单

14、位又未协调的；（六） 立法条件发生重大 变化或者立法时机不成熟的；（七） 所涉 及的法律关系未梳理清楚的；（八） 内容 属于部门内部职责和权限划分的；（九） 送审稿存在内容不明确、逻辑混乱、文字 表述和体系格式凌乱错漏等不符合立法 技术规范要求的情形， 需要进行大幅度 修改的；此外，起草过程中未按照规定征求 有关政府部门、镇区、公民、法人或者 其他组织意见，或者有关政府部门、镇 区对送审稿规定的主要内容存在较大 争议， 起草责任单位未协商达成一致 意见的； 起草地方性法规草案和政府 规章未按照规定向社会公开征求意见 或者进行咨询论证、听证的；地方性法 规草案和政府规章草案送审稿主要内 容与法律

15、、法规、规章、上级行政机关 文件内容完全一致的； 其他足以影响 立法质量和完成立法工作任务的情形 都有可能暂缓审查或者退回给起草责 任单位。地方性法规草案和政府规章草案要过 “法制严审” 关中山市人民政府 2016 年规章制定计划类别序号项目名称起草单位审议时间提请审议项目1中山市户外广告管理规定市城市管理行政执法局2016年5月!2中山市相对集中城市管理行政处罚权规定市城市管理行政执法局2016年7月!3中山市城市排水管理办法市法制局牵头起草2016年9月预备项目1中山市群众性聚集活动安全管理规定市法制局牵头起草!2中山市临时摊档管理办法市城市管理行政执法局!3中山市城市绿化管理规定市住房和

16、城乡建设局中山市人民政府 2015 年规章制定计划审查遇重大 分歧时应组 织相关部门 协调根据规定，政府规章应当自公布之 日起 30 日后施行。但公布后不立即施行将 有碍法律、法规、规章施行，或者不利于保 障国家安全、公共利益的，可以自公布之日 起施行。 实施机关应当在规章施行前做好 宣传和实施的准备工作。 国家机关、社会团体、公民、法人和其 他组织认为政府规章同法律、 法规相抵 触或者违反其他上位法规定的， 可以向 市人民政府书面提出进行审查的建议， 由市法制局进行研究，提出意见报市人民 政府决定。 规定第五十九条对一些法定情形 作出了说明。 地方性法规或政府规章修 改、 废止或者宣布失效有下列情形之一 的，实施机关或者市法制局应当及时向市 人民政府提出修改、废止或者宣布失效的 建议： （一）与法律、行政法规或者其他上位 法相抵触的；（二）所依据的法律、法规已经 修改、废止或者宣布失效的；（三）已经被新 颁布