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1、1长江流域水资源可持续利用的立法思考摘 要： 实现长江流域水资源的可持续利用，关系到长江流域和整个国民经济的可持续发展本文从目前长江流域水资源的危机和立法现状谈起，阐述了制定长江法和完善长江流域水资源保护法律制度体系的必要性，初步建构了其体系，从管理体制、水权交易、污染防治等方面提出了立法建议。关键词 ：流域管理，水资源保护，水权交易， 长江法近年来，长江流域水资源开发利用和环境保护现状令人担忧，已经出现了因不合理开发利用长江流域水资源而严重影响整个流域乃至全国可持续发展的问题。国内许多专家、学者纷纷建议制定长江法，如中国社科院法学所的马骧聪先生曾撰文呼吁应“研究制定专门的长江法，对流域的开发
2、、利用、保护作出全面系统的法律规定”。1999 年末， 半月谈等多家新闻刊物先后登载了“全国人大正酝酿制订长江法、 黄河法，以保护长江、黄河流域的生态环境”的消息。 2002 年 8月 29 日，全国人大常委会对水法进行了修订，明确了流域管理与行政区域管理相结合的管理体制，流域管理的地位和职责，进一步为长江法的制定提供了法律及理论基础。一、 长江流域水资源可持续利用进行立法的必要性：社会经济可持续发展的核心是自然资源的可持续利用，水资源既是人类社会生存和发展不可替代的自然资源，又是生态和环境的基本要素。长江流域地处亚热带，降水充沛，是我国水资源丰富地区之一，良好的水资源条件为长江流域的发展提供
3、了自然物质基础，长期以来，长江流域的农业、工业、商业、文化教育和科2学技术等方面都是我国最发达的地区之一。长江流域水资源可持续利用，可定义为：既满足当代人的需要，又不对后代人满足其需求能力构成危害的水资源利用方式 ，不仅指长江流域水资源作为生产资料的开发、利用、节约、管理，还包括作为环境价值的水环境保护，防治污染，防治水害等。长江流域水资源的可持续利用是长江流域经济可持续发展的关键。（一）长江流域水资源面临严重危机：一方面，长江流域水环境状况恶化，并且影响人均水资源量下降。长江流域受水体污染与水面积缩小等不利因素的影响，削弱了水资源承载力，生态环境日益脆弱。主要表现为：区域性、阶段性缺水严重，
4、湖泊萎缩，湿地生态系统严重退化，水土流失严重，航运船舶和工厂企业产生的大量污染物质更使长江流域的生态环境雪上加霜。由于流域内水资源时空分布不均，供水水质受到严重污染的威胁，使得长江流域部分地区出现水资源紧缺，影响社会经济可持续发展。水资源与生态环境相互作用、相互影响，已经成为长江流域社会经济可持续发展的两大制约性因素。随着社会经济发展与人口的增加，水量丰沛的长江流域人均水资源量呈减少之势。2003 年公报显示，去年长江流域人均水资源量已降至 2100 多立方米，只有世界人均水资源量的 14.长江水利委员会的调查表明，长江流域有 59 座城市存在水源型缺水、工程型缺水和水质型缺水。另一方面，长江
5、流域中、下游平原区洪、涝灾害频繁。由于长江中、下游平原区地面高程普遍低于洪水位数米至十数米，每当大汛来临，防御洪、涝灾害的形势十分严峻，遇大洪水就会发生不同程度的水灾，是长江流域洪涝灾害最集中、最严重、3最频繁的地区。在本世纪内就发生过 1931、1935、1949、1954 和 1998 年 5 次严重的洪水灾害， 每次洪水灾害人民生产财产都受到巨大损失，灾区的生态与环境遭受严重的创伤，往往数年还难以恢复元气，长江中下游洪灾已成为我国心腹之患。1998 年 1 月 1 日起施行的防洪法，虽然不够完善却也为 1998 年抗洪提供了重要保障，也让我们看到了立法进行事前防御的重要性。中国入世以后，
6、长江流域的生态环境也会面临一些新的问题。中国入世和中国西部大开发战略势必会加速长江流域，特别是长江中上游的开放和开发，如国家重点建设的西气东送、西电东送、南水北调、三峡工程等重大工程，从长远和整体上看，对长江流域的可持续发展肯定是有利的，但每一项重大工程都会给长江流域带来新的严重的资源和环境问题。要彻底解决这些问题，必须加强水资源管理，实现水资源的可持续利用。在依法治国的今天，任何一项管理工作都必须有法可循，通过建立法律、法规保障水资源的合理开发，科学配置，优化调度，高效利用是极其重要而又有效的措施，法律以其特有的规范性、概括性、普遍性、强制性发挥着其它手段和措施所不具备的作用，成为国家保护长
7、江流域水资源的有力武器。（二）关于国外水资源流域管理的立法经验及对我国借鉴的必要性：自然界水循环的突出特点是流域性，其形成、运动和变化具有明显的流域规律性。水资源的这种流动性和流域性，决定了水资源按流域统一管理的必然性，依据水资源的流域特性，发展以自然流域为单元的水资源统一管理模式，正为世界上越来越多的国家所认识和采用。美国、英国、日本等发达国家的流域立法经验具有代表性，值得我们研究和借鉴。4以美国为例，田纳西河是美国东南部俄亥俄河的最大支流，长约 1450km，涉及美国 7 个州。在实施田纳西河流域管理局法之前，该河流域淤沙沉积，土地严重沙漠化，生态资源被盲目掠夺，经常发生洪涝灾害，为了开发
8、和保护田纳西河流域，美国总统罗斯福在推行促进国土开发的新政时期，将治理和开发该河流域作为其新政府的一项重点工程，于 1933 年颁布了田纳西河流域管理局法，成立了流域管理局。 实践说明，建立精简、有效、权力大、有独特运行机制的流域管理机构，是实现大河流域水资源有效保护的关键因素，该法很好的解决了流域水资源的管理体制及其运作机制问题，对组织、协调田纳西河流域的经济发展和环境保护起到了强有力的法律保障作用。日本水法体系中最基本的是河川法，其立法基本精神，一是强调流域水资源统一管理。规定全国水资源由一个部门主管，协调多个分管部门。二是强调了防洪与水资源利用的协调。立法目的在于以流域为单元对河流进行综
9、合管理，防止河流受到洪水、高潮灾害影响并维持流水的正常功能，在国土整治和开发方面发挥应有作用，以利维持公共安全、增进公共福利。 自 1964 年颁布以来，多次修改，有效保障了日本的河川管理，很值得我们借鉴。类似的还有美国的下科罗拉多河管理法，西班牙的塔霍-赛古拉河联合用水法，英国的流域管理条例等。另外还有大量流域管理的规定分散在各个有关的水法规中，如 1968 年欧洲议会通过的欧洲水宪章、英国的水法、法国的水法、西班牙的水法等。以上国外有关水资源管理和开发利用的立法经验，特别是流域水资源统一管理， 全国水资源由一个部门主管，防洪与水资源利用的协调，流域水资源的管理5体制及其运作机制等，值得我国
10、长江流域水资源可持续利用进行立法时借鉴。（三）我国水资源保护立法的状况和长江流域水资源可持续利用进行立法的必要性：我国现行的有关水资源保护的法律主要有五部：环境保护法、 水法、 水污染防治法、 水土保持法、 防洪法， （配套法规条例如防汛条例、 水污染防治法实施细则、 淮河流域水污染防治条例、 取水许可制度实施办法等）。2001 年 10 月25 日作为行政法规颁布的长江河道采砂管理条例，比较具体规定了流域管理机构对长江干流采砂管理的管理与监督职责，但目前为止，尚没有针对长江流域水资源保护形成具体完善的法律体系，国家只是在防洪法与河道管理条例等单项法律、法规中从各自的侧面明确了流域管理机构的法
11、律地位。2002 年新修订的水法的最大成就，是强化了水资源的统一管理，确立了“流域管理与行政区域管理相结合”的管理体制，奠定了流域管理机构的法律地位，对于加强以流域为单元的水资源统一管理提供了根本的法律保障。以淮河治污为例，在污染已极其严重的情况下，国务院颁布第一部流域水污染防治法规淮河流域水污染防治暂行条例，其法律地位高于地方性法规，它从全局利益出发打破条框分割管理，把流域管理纳入法治体系，收到了较好的效果。对于长江流域而言，应该吸取淮河流域水污染事后立法的教训，积极进行事前立法防御。目前，我国有关水资源保护的立法中，有些法律规定还不具体，很少引进市场机制，特别对水利经费的征收，规定的还很不
12、够。基于长江在我国经济社会发展中的重要地位以及流域内水资源管理实际与可持续利用的需要，建议国家尽快考虑制订长江法，形成一个完善的长江流域水资源保护的法律体系。6二、 对长江水资源保护立法的构想：（一）长江流域水资源保护的法律体系构建：根据长江流域水资源的现状和要求，建立长江流域水资源保护的法律、法规体系，即长江法的体系可设计为：第一层级以宪法为指导， 宪法第九条规定：“水流等自然资源，都属于国家所有国家保障自然资源的合理利用”，第二十六条规定“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害”。 宪法是长江流域水资源保护的立法总依据；第二层级以全国人大通过的法律环境保护法、 水法为龙头，前
13、者侧重水环境保护，后者侧重水资源保护，水环境和水资源是互为因果，互相影响的。另外还包括水土保持法、 水污染防治法、 防洪法等从水质、水管、水土、防洪方面具体维护水资源的法律。第三层级即是体现流域管理的长江流域水资源管理法（或称长江法），还包括有关长江流域森林保护、矿产资源开发利用保护、长江利用生态保护等其他方面综合的流域开发利用保护，这里仅讨论长江流域水资源可持续利用的立法保护，以水资源的可持续利用为原则。长江流域水资源保护的立法工作无论是程序上还是力度上都要比淮河流域更高、更大、更深，故建议此法由全国人大常委会制定颁布，以示其重要，之后由国务院组织有关部门制定长江流域水资源管理法实施细则，各
14、地省级人民代表大会及其常委会也可以依据长江流域水资源管理法实施细则结合本地区实际情况，分别制定地方性长江流域水资源管理和利用的法规，形成比较完整的长江流域水资源保护的法律体系。关于长江法的结构，可以借鉴日本的河川法，它是分为总则、河川管理、7关于河川的费用、监督、河川审议会及都道府县河川审议会、其他细则、罚则和附则八部分。有学者建议分为总则、监督管理、流域水资源开发利用的保护、流域水污染防治、法律责任和附则六部分 .我们认为， 长江法还应该具备的内容有：单设一章规定流域机构权利和职责范围，理清流域机构与区域水行政主管机构的分工。后文将具体谈到这个问题；专章规定长江流域的防汛与抗洪。体现贯彻防洪
15、法和长江防汛抗洪的特殊性；我国也应该像河川法那样，对关于长江的费用进行专章规定；另外，我国尚未明确承认水资源交易市场，现实中存在着“黑色水市”，建议在流域水资源开发利用的保护这一章中进行试点规定，构建水权交易市场，达到水资源优化配置的目的。 （二） 制定长江法相关法律规范的建议：1、实行流域管理为主，与行政区域管理相结合的管理体制，明确权责。新水法修订颁布前，我国实行的是以行政区域为主的管理体制，只是在防洪法与河道管理条例等单项法律法规中从各自的侧面明确了流域管理机构的法律地位。新水法明确了“流域管理与行政区域管理相结合”，是水资源管理体制发展上的一个里程碑。长江的流域机构为长江水利委员会（简
16、称“长水委”），作为水利部的派出机构成立于 1950 年 2 月。目前现状是由于流域水管理权力几乎已被区域分割完毕，流域管理机构的位置不得不在区域和行业的夹缝中寻求。因此，流域管理机构只能被以后的法律、法规限定在特定区域（如重要河段、边界河段）和特定标准内（如取水许可的限额以上）。这种制度安排实际上都在为流域机构找活干，而对流域水资源开发利用和管理的调控起不到实质性作用。尽管流域机构还承担了规划管理、省际水事纠纷调处等职责和一些单项授权的管理职责，但流域机构的地位并没有8本质的改变，无法承担对流域水资源进行全面管理的职能。 另一方面，与水相关的利益相关者没有能力参与相关决策，这种决策不能充分反映区域的、他人的、行业的和用户的利益，也难以避免在缺乏有效监督下的趋利性，因此流域决策自然失去了执行的权威，从而也驱使区域和用户进行自主决策。脱
