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1、_1论论我我国国中中央央银银行行货货币币政政策策和和金金融融监监管管的的制制度度选选择择（二二）四、西方部分主要国家中央银行分离“两项职能”阶段：八十年代以后经济金融环境特征及基础性条件分析二十年来，世界经济的发展态势和基本格局发生了跨跃性的变化，经济一体化、自由化、市场化和更加开放是这个时期世界经济的主流特点；鼓励竞争、消除壁垒、放松管制以及本国经济融入国际经济大循环是这个时期经济发展的新趋势；前沿科学的在各生产领域的运用和嫁接，革命性地改变了世界的经济结构和产业经济的内涵，同时加速催化了一体化和自由化的进程。在世界经济的这种背景下，对金融组织框架，金融制度安排、金融风险特征、金融对宏观经济
2、的影响和作用都产生了巨大冲击或变化。为了适应世界经济变化的特点和走向，西方一些高度市场化国家从维护具有本国特点的金融体系安全和促进金融发展进行了不同层次的金融制度变迁和体制改革，同时，为防范和抑制金融风险，为金融改革和创新创造了一些基础性的条件。深入分析和研究西方一些国家将“两项职能”从中央银行分离出去的所具有的特定环境和内部条件，可进一步丰富和明晰我国中央银行职能定位的思路。（一）金融全球化、自由化对中央银行“两项职能”分离的影响八十年代的金融自由化和金融创新浪潮，在西方国家此起彼伏，西方各国金融机构间竞争激烈，金融工具金融交易手段不断创新，金融品种交叉运用。银行传统的资产、负债业务的主导地
3、位受到动摇，具有一定风险的中间业务品种，如信用证、金融期货期权交易、信托、代理融资、担保见证、债券回购等品种和投资银行、金融机构并购等业务不断衍生。由于金融环境变化后金融体制改革的制度安排相对滞后，致使在九十年代末期一些国家发生了不同程度的金融危机。纵观这一阶段西方国家金融特点是：政府的放松管制使许多实行银行分业经营的国家纷纷摆脱政府的管制和法律的限制，实行混业经营；将金融监管职能从中央银行分离出去，如英国政府在巴林银行倒闭事件发生以后，为迎接金融全球化和自由化挑战，1997 年英国工党上台后专门成立了金融监管_2服务局，英格兰银行审慎监管银行业的职责被剥离，同时期还有如日本、韩国等；主要导致
4、危机的风险形态发生变化，由于新的创新品种和工具运用带来的市场风险，经营风险和利率风险所造成的危害远远大于传统业务的操作风险。（二）完善的金融微观基础是分离中央银行“两项职能”的重要条件从国外的实践看，主要表现在金融业运行机制良好、利益约束较强、一般都建立了现代法人治理结构。这些国家金融市场的成熟度较高，市场调节较为灵敏。在这样的金融微观运行机制和金融市场基础的前提下，中央银行贯彻实施货币政策主要通过市场信号的调节和引导，中央银行把货币政策和金融监管密切联系的政策意图和调控重点可以通过协商机制取得共识，中央银行就可以把主要精力放在制订和实施货币政策上，而金融监管机构在为中央银行提供服务的同时负责
5、对银行业的监管。（三）发达国家货币政策调控层次和内容的变化有利于“两项职能”的分离发达国家货币政策体系的变化，九十年代以来产生新的特征，货币政策的终极目标、中介目标和操作手段都随着金融管制的放松、金融全球化的发展而变化。从一定的意义上说，发达国家已经开始摆脱传统的简单运用货币政策工具正向直接地调控宏观经济的观念，发达的金融市场使货币政策更多地表现为传导政府或货币当局信息的途径、对经济预期和社会信心的调节，这种调节不仅使货币政策注入新的调节内容，而且是更高层面上的调节。（四）雄厚的财政基础和存款保证制度为“两项职能”分离后出现的金融风险提供重要的保障西方大部分国家具有由财政资金化解金融危机的实力
6、，而且大多国家建_3立了存款保险体系，使监管机构相对独立于中央银行成为可能。西方主要国家几乎都建立了存款保险制度，只是在具体的组织形式上有所不同，有的是建立基金，有的是建立独立的公司。以欧盟为例，欧盟在 1994 年通过存款保险计划指导原则，要求所有欧盟国家在 1995 年 7 月之前建立存款保险计划，并就保险金额、范围等都作了具体的规定。在处理金融机构出现的金融危机方面，主要由存款保险公司和政府等几家联合拯救，中央银行基本上不对出现危机的金融企业单独承担救助性的资金支持。如：在 1995 年 Goodhard 和 Schoon maker 在研究中发现，在所有工业国家的 104 起银行业危机
7、安全中，银行真正陷入流动性困难的案例有三分之一，其他案例中的银行都是通过中央银行、商业银行、存款保险计划以及政府联合提供的资金得到挽救，只有 2 起是中央银行单独拯救困难银行。五、我国中央银行“两项职能”的结合；经济特征、金融生态环境、微观基础和货币政策的特殊性所决定一国央行建立何种有效的银行业监管体系，不能简单的追求某一模式或体系框架，它与本国的经济形态、阶段性经济目标和任务、金融环境、银行业的经营体制和风险特点、金融微观基础的成熟度，货币政策的任务和传导特殊性是密不可分的。从监管来看，一个重要的目标是保证有效地实施货币政策，如果在对监管体制设计的因素和条件不具备的情况下去追求某一体制模式，
8、不仅降低了监管的效率和防范风险的能力以及浪费了监管的资源，而且影响了货币政策的调节宏观经济能力和货币政策目标的实现。（一）我国货币政策的特殊内涵和主要任务从九十年代以后，我国货币政策的内涵和任务受经济的运行态势的变化影响很大，货币政策在适应这种经济态势的变化为保持币值稳定、促进经济发展、化解金融风险等目标中不断进行调整，在多个取向的约束中寻求平衡，这就是我国货币政策变化最主要的特点。现阶段的货币政策着力点又更多地放在_4金融稳定和经济增长方面，在今后的一段时期，其内涵依然是“三防一保”，即防止通货紧缩和膨胀，防范和化解金融风险，继续适当增加货币供应量，扩大有效需求，保证支持经济增长。其主要任务
9、：一是通过货币政策工具运用和信贷政策的引导，优先按照产业政策的指向使银行资金的流向引进重点扶持和优先发展“瓶颈”产业，以调整经济结构提升产业质量。二是协调其它经济杠杆，综合运用利率等杠杆，降低企业负担，支持国有企业改革，发展经济基础的主体。三是适当增加货币供应量，促使投资和消费的增长，以拉动有效需求。四是货币政策与财政政策组合实施以刺激需求，由于目前中央财政的债务依存度已达到四分之三，实际上财政增加投资的国债资金是银行资金的转移。五是增加货币供给，救助高风险的金融机构，化解支付风险。上述多重目标、多重任务组合的货币政策在西方高度市场化的国家是罕见的，同时也印证了中央银行内在“两项职能”的相关性
10、和在一个主体内实施的必要性。（二）货币政策工具非完全市场化运作和调控层次现阶段我国中央银行承担的任务特点使其在选择货币政策工具和市场化运作没有更大的空间，其主要工具有信贷政策、信贷指导计划、存款准备金率、贴现率、公开市场业务、中央银行贷款、政策性贷款、利率等，这些政策工具的运用不仅说明我国目前的市场化程度不高，调控工具与工业化国家经济转轨时期有很大的相似性，金融机构对中央银行有较大的依赖性，同时也说明目前货币政策的特点是调控范围广、工具运用直接、调控层次低。与发达国家货币政策主要通过政策工具调控市场，传递当局的信号和经济预期等进行比较，中央银行承担银行业风险任务和责任的相关性更强。（三）我国目
11、前制订和实施货币政策的过程很大的程度上也是监管的过程，而金融监管过程也是影响货币政策的重要因素从现阶段我国银行业的资金环境分析，总体上建设资金短缺，货币供应量和经济发展变量的正相关性强；资本市场筹资功能对大部分企业来说受到限_5制，间接融资在国民经济建设中占主导地位；银行业的突出风险特点是不良资产占比居高不下，盘活不良资产主要还需依靠金融手段，这些因素都直接影响到货币供应量。而我国目前的货币政策体系则仍然是以货币供应量为中介目标的，在金融市场不发达、市场信号难以发挥作用的情况下，保持合理的货币供应量往往通过监管的手段实现的。如为处置金融风险、保持整个金融体系的稳定，中央银行通过大量再贷款，撤消
12、、重组、关闭、破产了一批如城市商业银行。信托公司、租赁公司、城乡信用社、农村合作基金会等中小金融机构。因此，我国的金融监管活动对货币政策影响更大、更直接。如果分离了中央银行的监管职能，不仅难以避免有关金融活动对货币政策的实施造成不良影响，而且直接降低了运用货币政策工具来防范和化解金融风险的作用。（四）现阶段我国货币政策体系构造基本与银行业体质格局相衔接我国目前银行业以国有商业银行为主体，处于银行业垄断地位，国有银行占有了银行体系三分之二的信贷资产。在国有商业银行未市场化经营之前，承担了相当部分的国家宏观调控的任务；我国的政策性银行受国家保护，其业务经营主要依赖于中央银行的货币供给；农村信用社虽
13、是合作组织，但其资产的配置方向和资金供给受中央银行一定程度的调控；其他类的银行机构占的比重不大。目前的银行业体制格局说明我国目前虽然正进行着体制转轨，但金融微观基础和金融市场发展问题都还没有解决，金融机构特别是作为货币政策传导主体的国有商业银行经营机制不健全，缺乏有效的利益约束，金融市场不成熟，市场信号对金融活动和宏观经济的影响不明显。改革开放以来，我国中央银行还肩负着推动整个金融体制改革的任务，中央银行制定和实施货币政策，对银行业乃至整个金融业的监管，以及整个金融体制的改革，在相当一段时期紧密联系，货币政策体系的构造是同金融业特别是银行业、金融市场的培育一起变化的。很难想象中央银行在目前的条件下可以不考虑金融监管、金融体制改革的具体实践而制定和实施货币政策。_
