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1、_1国国有有股股减减持持：论论国国资资的的进进退退对于经济结构调整可以这样认识：其主要目标不是由政府调用社会财力来实现“更合理”的经济结构，而是要通过改革、转轨、制度建设，建立起适宜于经济结构自行调整、持续调整的机制。政府在结构调整中的基本态度，应该从传统的“国家推动发展”转变为“增进市场”。 政府一身而二任焉。一方面象所有市场经济国家一样，它是国民经济的组织者和管理者；另一方面与所有市场经济国家都不同，它拥有一个总量庞大、比重甚高、门类庞杂的经营性的政府资产，而且至今没有建立起出资人制度和所有者代表机构。在经济结构战略性调整中，政府有政府的职责，国资有国资的动作。两者的作用都极为重要，但是首
2、先应该划清界线，不可混为一谈，否则难免强化以政代资的习惯势力。一、政资不分是政企不分的根源近些年为了解决政企不分的问题，出台了一系列政策，但是效果有限。其根本原因在于，要求企业完全“自主运营”是不现实的，任何类型的企业都不可能摆脱所有者的督导。对于国有企业，在所有者缺位的情况下，政府即使以某种形式退出干预，也必然要以另一种形式加强干预。无论干预的形式如何变化，其过程都是行政选择而不是市场选择，其绩效考核都是凭长官意志而不是凭经济效益。 在经济结构战略性调整中，必须建立起国有资本的出资人制度。在所有者归位的前提下，正确认识和处理一系列问题。 1.国资有进退，产业无朝夕以中国幅员之广大和经济发展之
3、不平衡，只要是有市场需求的产业方向，都应该去竞争拼搏。在这个意义上来说，无所谓朝阳产业和夕阳产业，任何产业_2都不能轻言放弃。在经济全球化浪潮之中，如果有些高技术产业我们不能占有一席之地，如果有些传统产业逐渐走向衰落，其原因只能是由于政府未能提供制度保障，以及在较弱程度上是由于国际分工的内在规律。一些官员在论述产业结构时谈及孰进孰退，这是把“国资进退”与“结构调整”混为一谈了。由此也可见在所有者缺位时，政府常常把握不住自己的定位。2.不宜由财政部门代享股东权益这里所说的股东权益，一是指企业的应付利润，二是指售股变现所得。这两部分收益在任何类型的企业中毫无疑问归股东所有，但是对于国有资本来说，由
4、于所有者缺位，最终在某一环节上以某种形式归入财政。财政部门代享股东权益，这是政资不分的财务基础。其弊端之一，在实施经济结构战略性调整时，国有资本没有一个统一的、规范的、属于所有者的财务手段，仍然象过去一样必须仰仗政府各部门的恩典。1998 年以来炽焰大盛的“跑部钱进”就说明了这一点。政府各有关部门都在某些方面（一般是权利）代行所有者职权，而在其他方面（一般是义务）则囿于权限而不自居为所有者。在这样一个格局之下要想做到政企分开，要想实现战略改组，实在是难矣哉！ 3.行政性扭亏增盈的负面效应太大行政性的扭亏增盈以行政性的惩罚措施为后盾，企业和各级官员只能奉命行事。在大量体制性问题未获根本解决的情况
5、下，最简单的应对措施就是少提折旧。折旧制度改革后的 1994 年，国有独立核算工业企业的综合折旧率曾达到7.2%的历史最高水平，但在两三年内就骤降了 3 个百分点（1996 年 3.8%，1997年 4.1%），致使国企的折旧率低于改革开放初期（1982 年 4.3%）。1999 年在_3经营环境和经营效益大为改善的情况下，国有及国有控股工业企业的综合折旧率仍只有 4.7%，若以 1994 年的水平来衡量，少提折旧 1329 亿元。作为对比，1999 年国债用于技改贷款的贴息数额是 90 亿元。 行政命令必然按条块执行。无论是条还是块，在没有能力使绩差企业产生盈利的情况下，必然要求绩优企业少提
6、折旧多报盈利，以展示全条或全块的政绩。所以，行政性扭亏为盈象过去的许多行政手段一样，最终效果都是抽肥补瘦、鞭打快牛，对企业结构作逆向调整。如果所有者在位的话，首先关注的当然是折旧率，绝不会不提折旧而去交所得税，因为提足折旧才意味着资本保值。在以政代资的情况下少提折旧，可以看作是寅吃卯粮的一种形式，也可以看作是抽逃资本的一种形式。所以说，不怕婆婆多，只怕没有娘，没娘的孩子最可怜。二、政府的首要职责是提供制度保障 毫无疑问，在市场经济国家，结构调整是以企业为主体，以市场为基础。但是在中国这样的转轨国家，首当其冲的问题却是使企业成为企业，使市场成为市场；而推进企业化和市场化进程，责无旁贷只能是政府的
7、专利。因此，政府在经济结构战略性调整中的首要职责，是通过政策集成，促进企业转制和市场发育。1.彻底清理现有经济法规政府各部门每年大量出台的经济法规类文件，对于尽快强化法制建设有着重要的作用。但是这种以内部红头文件来组织和管理国民经济的传统方式，存在着四大弊病。其一，政出多门。彼此矛盾的事情经常发生，新法规与既有法规矛盾的事情也经常发生。其二，透明度太低。虽然对于经济人行为有很强的约束作用，但是当事者事先并不知道触犯了哪一个部门的哪一个内部文件。这实_4际上是一种“不教而诛”的管理方法。其三，缺少制约机制。法规对于政府自身几乎没有任何约束作用，很容易把行政长官的主观意志变为行政部门的政令。其四，
8、由于缺少监督反馈机制，因而随意性较大。杜撰的用语、错误的概念、违背经济规律的做法，在法律中较少发生，在法规中则大量存在。 处于因特网时代而仍然采用内部文件来协调一个大国的经济，在信息传递速度、信息公开性、信息获取成本等各方面呈现出何等巨大的反差！为了有力有序推动结构调整，需要彻底清理现有的经济类法规。清理的办法不是象过去那样废止一批，又重新炮制出一批，形成新的堆积。应该仿效当年财务会计制度的改革，实行一揽子改革和模式性转换。第一，对各部门现行法规中有约束性的条款，按照一定的序列进行系统集成，形成经济规典。第二，经济规典公开颁布，既显示出有教无类，同时可接受社会检验。第三，此后各部门新出台的约束
9、性措施，统统按照集成顺序纳入规典，从此不再堆积文件；规典中成熟的部分可以陆续升格为法律。这样一个模式，当可在一定程度上破除部门法规的四大弊病，而仍然保留其快速拾遗补缺的优越性。 2.以分级所有为产权框架，建立出资人制度按目前规定，全部“国有企业”都属国务院所有，各级政府只是在“分级管理”。这样一种产权安排是不现实的。一方面说“谁投资，谁负责，谁拥有”，另一方面说“地方政府投资，中央政府拥有”，这在逻辑上怎么能够解释得通呢？在法权上怎么能够协调起来呢？我们可以从理论上说明“分级管理”的悖误和“分级所有”的确然，但是最直观的检验还是看一看国外情况。任何一个市_5场经济国家，只要政府是分级的，那么政
10、府所办的企业象政府的其他资产（财政收入、非经营性资产等）一样，必然是分级所有，没有哪个地方政府是以自己的财政收入替中央政府（或联邦政府）开办公司。对于政府所办的企业（俗称“国有企业”或“全民所有制企业”），必须象市场经济国家那样建立起分级所有的产权框架，才能实现企业改革改制的最基本的要求：产权清晰。“分级所有”并不实质性解决“国企”的任何问题，它只是确立应该由哪一级政府来解决哪些企业的问题，确立政府与企业之间、以及各级政府之间的责权利关系。但是另一方面，以产权为界明确各级政府的职责，恰恰是贯彻落实十五大和十五届四中全会大政方针的关键性措施-建立组织保证。要实现政资分开，就必须建立起出资人制度。
11、在分级所有的产权框架中，政府和所有者代表机构应该具有一一对应的关系，即某一级政府只有唯一的所有者代表机构，某一个代表机构只唯一行使本级政府的所有者职权。至于下设多少个总公司或控股公司实施经营管理（包括资本经营），那是属于资本纽带如何延伸的问题，需要因地制宜、因时制宜，它与政资分开是不同层面的两个范畴。 股东权益在总公司（或控股公司）内沿子母公司的资本纽带逐级上交，首先用于解决公司内部的遗留问题。肥公司的盈余权益沿资本纽带上交所有者代表机构，用于解决瘦公司的遗留问题。在资本范围内仍然难于解脱的历史包袱，同级政府应出面协助。对于中西部地区政府在企业脱困中的为难之处，中央政府应加以援手。这是在分级所
12、有、政资分开的前提下，解决“国企”历史遗留问题的责任顺序。 3.为解决两大负债打下制度基础国企的资产负债率过高，企业间应付不付应收难收形成庞大的三角债，国有_6银行的坏账居高不下，现有投融资体制还在继续加剧这种状况，这些都是显性负债问题。老职工（包括离退休职工）的社会保障缺口很大，这是隐性负债问题。政府资本的这两大负债具有积累性，今天的严重局面是过去几十年的积累，如果不能标本兼治，必将形成今后更严重的积累。蓄之既久其发必速，这实在是不仅危及经济稳定、而且危及社会稳定的重大隐患，是政府在结构调整中必须解决的大事。从分级所有的角度来审视，政府资本在两大负债中具有“负盈不负亏”的特性，并由此而造成互
13、相侵犯权益的事实。中央资本负盈不负亏集中表现在隐性负债问题上。在资产重组时只组织尚属优良的资产，而把困难企业置于不顾，实则是推给了地方政府；在企业改制时坐收“减员增效”之红利，而把“下岗分流”的包袱留给地方政府。这一类挑肥弃瘦的结构调整措施必然是不可持续的，它是迟迟不能摆脱“东北现象”的根本原因。 地方资本负盈不负亏主要表现在显性负债问题上。地方企业改制中以各种方式逃废债务，从而侵犯中央资本（国有银行）的权益；地方政府争办各类金融机构，继而大量出现亏空，不得不由中央资本出面施救（广信事件后责任有所明确）；等等。投融资体制对这些全无信用的做法缺少遏制，强化了“投资在地方、风险在中央”的危险格局。 要缓解并进而解决两大负债，
