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1、关于关于“限塑令限塑令”政策执行状况的分析政策执行状况的分析以湖南省常德市武陵区为例 摘要摘要：“限塑令”是国家针对超薄塑料袋的环境污染现象于2008年开始实施的新政策， 通过对湖南省常德市鼎城区“限塑令”执行情况的调查研究，发现各类零售商在不同程度 上存在着执行缺陷，消费者的反响也有所不同。结合公共政策方面的理论，我们得出了影 响“限塑令”执行的诸多因素，包括政策问题的特性、政策本身的问题及政策以外的因素。 针对以上问题，从完善政策本身、创造良好的政策环境等方面提出了促进“限塑令”有效 执行的政策建议。 关键词关键词：公共政策；政策执行；限塑令 2007 年12 月31 日，中华人民共和国国
2、务院办公厅下发了国务院办公厅关于限制生 产销售使用塑料购物袋的通知。这份被群众称为“限塑令”的通知明确规定：“从2008 年6 月1 日起，在全国范围内禁止生产、销售、使用厚度小于0.025 毫米的塑料购物袋”； “自2008 年6 月1 日起，在所有超市、商场、集贸市场等商品零售场所实行塑料购物袋有 偿使用制度，一律不得免费提供塑料购物袋”。塑料购物袋在为消费者提供便利的同时， 由于过量使用及回收处理不到位等原因，也造成了严重的能源、资源浪费和环境污染。 “限塑令”是治理“白色污染”、倡导生态文明和推进节能减排工作的重要举措。同时， “限塑令”也是构建资源节约型、环境友好型社、倡导生态文明和
3、节能减排等循环经济理 念的重要政策支撑。 “限塑令”政策的执行开始时轰轰烈烈，但是时间一久，由于消费者习惯了塑料袋的方 便使用，塑料袋虽是有偿性，但部分公众对它的热情仍然不减。某些商家也公开提供免费 超薄塑料袋。所以，“限塑令”颁布是一方面，是否较好地执行又是另外一方面。研究 “限塑令”的执行现状及其实施过程中出现的问题，并在分析产生问题的原因的基础上提 出有效的政策建议将具有积极的现实意义。 一、武陵区一、武陵区“限塑令限塑令”执行现状执行现状 武陵区是常德市的中心城区，全区总面积29650 平方公里，辖六乡一镇、五个街道办事 处，常住人口46 万。在武陵区的实地调查主要采取问卷调查以及访谈
4、的方式，大超市中采 购年货的消费者、菜市场上买菜的消费者、步行街上逛街的消费者、各商家经营者都是调 查对象。根据问卷，统计出女性共占59.6%，略高于男性。其中25 岁以下的消费者占被调 查总数的42.45%，2535 岁占28.67%，3660 岁占21.33%，60 岁以上的占7.55%。 （一）商家 91%的大中型超市较为认真地执行了对塑料袋收费的政策，塑料袋价格基本都控制在 0.5 元以内，只是在宣传塑料袋收费的方面呈现出较为混乱的情形，标准各异，也出现了 个别超市没有张贴宣传标识的情况。部分收费和完全不执行的超市各占到了4%和5%，属于 一些管理不善的情况。就农贸市场来看，情况不容乐
5、观。那些不执行政策的市场单位普遍 没有张贴宣传“限塑”政策的通告，也没有专门的监督人员进行督促，显示出管理上的缺 失。对于第二类商户，也就是小型商铺，我们通过随机抽样的方法总共选取了61 个对象， 主要包括服装店、饰品店、小卖部、蔬果商店、熟食摊位、书店和文具店。从整体来看， 第二类商户的执行情况也非常不好。 （二）消费者 1.消费者对“限塑令”的认知情况 通过媒体的大力宣传和相关部门的配合，“限塑令”的普及程度还是非常高的，但是 仍有三分之一以上的消费者表示对此项政策不甚了解，只是最基本层面的知道。因此，对 “限塑令”的进一步宣传还有需要加强和细化的空间，但是随着社会特点的转换，媒体对 此政
6、策的关注明显有所下降。被访者了解“限塑令”的途径也比较多样，但主要是从新闻 媒体了解到这项政策，有过半数的被访者表示他们是通过媒体宣传了解到这一政策，其他的大多数通过朋友和同事的介绍、购物场所的公示或者其他途径。2.消费者对“限塑令”的支持程度 据有关资料显示，有77.83的消费者支持继续对塑料袋进行收费，反对的占 16.94，剩下7.14的消费者对收不收费持无所谓的态度，可见大部分人还是愿意为保护 环境作出努力。即使在反对塑料袋收费的消费者中，也有相当一部分认为应该减少使用塑 料袋甚至禁止塑料袋，但不赞成收费的方式，_觉得不能从根本上解决问题。 3.消费者对塑料袋收费价格的看法 经统计分析，
7、47.22%的消费者认为目前的收费价格合理，33.41%认为较贵但可接受， 19.37%的人认为不合理。以上数据表明，超过半数的人仍然对塑料袋目前的定价持保留意 见。 因此，针对目前塑料袋使用量有所回升的现象，有环保人士提出的提高塑料袋价格以加强 “限塑令”效力的建议仍然需要仔细考虑，不应该使政策的执行过于激烈或强硬，人们的 生活习惯和观念的转变需要一定的时间，而非强制的行政法规干预可以“拔苗助长”的。 4、“限塑令”实施对消费者购物习惯的改变及对日常生活的影响 在对塑料袋进行收费的零售场所，绝大部分消费者会重复使用购物袋，包括布袋、以前 保存的塑料袋、随身的背包，甚至直接用手拿。上图数据显示
8、，有12.65%消费者仍然经常 购买塑料袋，这个比率不到五分之一，因此，“限塑令”对人们习惯的养成起到了一定的 促进作用。可以说“限塑令”从颁布施行至今起到了一定的“减塑”作用，消费者们对这 项新的环境政策已经逐渐习惯，通过大规模的宣传攻势，“限塑令”已经深入到了消费者 的日常生活中，在平时购物时已经养成了一定的习惯。 5.消费者对免费塑料袋的态度 调查显示，在免费提供塑料袋的零售场所，42.28%的消费者会经常接受免费塑料袋， 54.41%的消费者会在偶尔忘带购物袋或购物袋不够的情况下接受，只有3.31%的消费者从不 接受免费塑料袋。从平时的观察来看，大部分消费者仍然经常接受免费塑料袋，比例
9、应该 远远高于42.28%，一方面可能是由于参与本次调查的绝大部分为中青年人，去农贸市场购 物相对少一些，另一方面可能是因为一部分人觉得自己经常接受免费塑料袋是一件很难为 情的事，尽管几乎没有人会知道他是谁，还是不愿意承认自己经常接受免费塑料袋，而选 择有时接受。二、影响二、影响“限塑令限塑令”政策有效执行的原因政策有效执行的原因 通过对以上调研资料的分析可知，大中型超市对“限塑令”的执行较好，菜市场、服 装店等小规模经营的商家对“限塑令”的执行不到位；消费者对“限塑令”的认知及支持 程度较高，但具体执行的行动却跟不上。总体来说“限塑令”从执行到现在，产生了一定 的效果，但是，在执行过程中也出
10、现了许多问题，政策的初衷并未完全实现。以下将对影 响“限塑令”政策有效执行的原因进行具体分析。 （一）政策问题的特性 1.环保问题的复杂性、长期性 之所以出台“限塑令”主要是为了解决环保的问题，然而，环保这一问题具有复杂性 和长期性，需要方方面面的共同努力。减少“白色污染”是一项艰巨的社会事务工程，涉 及到人们环保意识的强化、国家政策的扶持、环保科技的提高等，而在我国，由于人口众 多，广大老百姓对塑料袋的依赖性极强等因素就使得这一问题更加复杂。要解决这24一问 题不是一朝一夕的事情，人们的观念需要改变，行动需要慢慢调整，因此这一问题也具有 一定的长期性。政策问题本身的特性加大了政策执行的困难。
11、 2.政策目标群体人数多 “限塑令”的目标群体对于整个中国来说是相当庞大的。在这个群体里面既包括塑料袋生产者也包括各种各样的商家和众多的消费者。对于消费者来说，塑料袋是名副其实的方 便袋，已经深入到人们生活的方方面面，舍弃塑料袋看似人们生活方式的一场革命，势必 给人们带来阵痛。要想很好地执行“限塑令”，那么消费者需要作出很大地行为调整。这 无疑给“限塑令”的执行带来了干扰。 对于正规的塑料袋厂家来说，按照国家标准生产塑料袋势必会加大生产成本，而由于 监管的缺失，违法生产的小厂家依然存在，这就使得正规厂家难以与不法企业抗衡，许多 生产厂家不得不面临破产的情况。对于广大商家来说，其提供的商品类型不
12、同，经营规模 不同，行为的调整量也不尽相同。 3.政策执行前后行为调整量大，给生活带来不便 政策的有力执行也就意味着广大老百姓能够改变以往的消费习惯，逐渐摆脱对超薄免 费塑料袋的依赖。广大消费者和商家以及生产厂家在自己的行为上都将作出一定地调整， 而人们倾向于保守持续的状况，因此造成人员的抵制，不利于政策的有效执行。（二）政策本身存在的问题 1、限塑令”本身存在的软约束 首先，“限塑令”自身存在的软约束主要表现在政策对象缺乏具体明确性。在实际政策中， 模棱两可，含糊不清的政策自然令人无法执行，也容易引起政策界限不清和导致政策随意 变通。在“限塑令”颁布后，有媒体报道称餐饮企业被明确纳入限塑范围
13、，对此，国家工 商总局市场司有关负责人2008 年7 月11 日表示，“原则上餐饮企业暂不在有偿使用塑料 袋范围”。 其次，政策的要求在执行上具有弹性。“限塑令”政策规定的是“限”，而非“禁”，限 制的具体程度为多少，怎么“限”能达到预期目的，这是很难加以衡量的，是可变的。同 时，因为是“限”，没有对塑料袋的使用者进行硬性规定，由于消费者的生活惯性，在购 买东西而自身又没有携带购物袋的情况下，消费者仍然会选择买新的塑料袋。这样一来， “限塑令”在某一部分群体中就形同虚设了。 最后，“限塑令”没有颁布其辅助措施或者没有明确的辅助措施。虽然新规明确了商户某 些行为违法，但缺乏明确的执法依据和处罚条
14、例，对商户的具体罚款数额和对市场管理方 的处罚都还在商讨之中。 2.执行的政策资源不足 一般来说，一个公共政策的执行需要经费资源、人力资源、信息资源和权威资源。“限塑 令”的产生是一个长期性的结果，中央会给出指导性意见，真正的执行要靠地方政府。但 下放到各个地方后，由于它的经济价值不明显，很难引起地方政府的重视和关注，在财政 支出和预算上就难以有所倾斜，导致政策实施过程中人员不到位、财政不到位的情况，严 重滞后了“限塑令”实效的产生。（三）政策以外的因素 1.监管不力、缺乏协调 “限塑令”的监管部门在检查执行中是不是完全按照国务院和三部委的指令执行，现实 中看来也并非很严格。在实践中，一是由于
15、需要监管的面大量广，且商品流通领域每时每 刻都在销售使用塑料购物袋，工商部门难以监管到位。二是目前政策没有赋予工商部门监 管的强制手段，监管缺乏力度，难以有效实施监管职责。另一方面，“限塑令”的执法部 分之间缺乏协调和沟通。 2.执行人员的素质与实际需要不相吻合 执行者对政策的认同，对政策执行的投入、创新精神，对工作的负责、较高的政策水平和 管理水平是政策得以有效执行的重要条件所在。并且，当政策执行者兼任政策对象和执行 者的双重角色时，为了局部或个人利益，钻政策“空子”，搞“上有政策，下有对策”，执行起来马马虎虎。在各个地方，“限塑令”的执法者不是长期性的机构人员，很少有专 业素质强的参与者，
16、很难把握政策实质和对专业问题进行及时、准确的指导。三、促进三、促进“限塑令限塑令”有效执行的政策建议有效执行的政策建议 从上面的分析可以看出，我国“限塑令”本身存在很多漏洞，而政策本身完善与否是影 响政策能否有效执行的关键因素。因此，要使“限塑令”政策顺利执行，首先应该弥补 “限塑令”政策本身存在的缺陷。其次，在政策执行的过程之中，应该完善各个环节。此 外，政府要做好“事后服务”，积极开发替代品，降低政策带来的相关负效应。（一）进一步完善“限塑令”政策 针对“限塑令”政策的不精确性，可以扩大“限塑令”政策的范围。“限塑令”这一政策 本身存在许多盲区，其约束力相对软弱。按照国家相关部门设定的限塑范围，各地的主要 超市、商场和书店都已实施限塑。而餐饮、桶装水等未在限塑要求内，它们也是“白色污 染”的源头，因此，也应该推行限塑。同时，城市“限塑”了，农村也要严格纳入“限塑” 范围，改变“光说不执行”的现状。此外，许多大型超市里面“手撕袋”的也到处可见， 属于变相的违背了“限塑”政策， 也需要政策及时调整应对。（二）加大“限塑令”各
