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1、_1保保护护弱弱势势群群体体的的政政策策底底线线摘要：我国弱势群体同时经受着绝对贫困与相对贫困的双重困扰，他们的社会保障状况令人担忧，并且有程度不同的边缘化。因此，政府对他们应该有特殊的政策保障措施，包括：最低生活保障、最低卫生与医疗保障、最低公共教育保障、最低住房保障和最低公共安全保障政策的底线，等等。只有如此，我们才能够改变他们的弱势状况，建立起真正意义上的和谐社会。 关键词：弱势群体；保护；政策底线 一、经济转型中的弱势群体 “弱势群体”主要是一个用来分析现代社会经济利益和社会权力分配不公平，社会结构不协调、不合理的概念。在社会学、政治学、社会政策研究等领域中，它是一个核心概念。国际上，
2、反映贫富分化程度的指标有两个，一个是财富的集中程度，一个是基尼系数。据有关资料显示，我国城镇收入最高的20家庭和收入最低的 20家庭，年人均收入差距 1990 年是 4.2 倍，1998 年增加到 9.6 倍，到 2004 年增长了十几倍，并且由于大量隐性收入的存在，实际的贫富差距更大。国际上通常将基尼系数 0.4 作为警戒线，而我国已达到0.5，超过警戒线水平。贫富差距的不断扩大形成了收入的外部效应：即一个人对收入的满足感，不仅取决于自身的绝对收入，并且和高收入群体具有负相关的心理函数，收入差距越大，不满情绪越高。 学术界一般把弱势群体分为生理性弱势群体和社会性弱势群体两类。前者包括儿童、老
3、年人、残疾人、精神病患者；后者包括失业者、贫困者、下岗职工、灾难中的求助者、农民工、非正规就业者等在劳动关系中处于弱势地位的人。 我国弱势群体具有五个重要特征：(1)主体是社会性弱势群体；(2)很多人是在原体制下做出贡献的人，特别是一些早年退休者和国有集体企业的失业、_2下岗职工；(3)目前弱势群体是在社会分化加剧的情况下出现的，很多人有较强的相对被剥夺感；(4)目前的全球化进程有可能对国内弱势群体造成更加不利的影响，并且有可能使群体的规模继续扩大；(5)我们对于弱势群体的支持还很有限，难以有效地改变其弱势地位。 我国弱势群体表现出贫穷、被剥夺感、缺乏社会关怀以及被边缘化的危险，有明显的中国特
4、征。首先，他们被排斥出正常的经济生活，买不起或因经济拮据而限制使用必需的商品和服务。由于贫困和购买力低使得弱势人群无法享受到基本的社会消费，他们被排斥于社会主流的消费方式之外。其次，有被逐步边缘化的危险。弱势人群缺乏经济能力和政治参与能力，也缺乏政治利益表达的正常渠道，被排斥出了正常的政治生活系统，其社会及政治地位逐步下降。正是在这个意义上，很多人开始游离于社会主流生活之外。第三，他们被排斥出正常的文化、教育和医疗系统，包括失去根据社会认可的和占主导地位的行为、生活发展方向及价值观。重点学校在市场机制和利益诱导的作用下，使能够享受到高质量教育的多数是掌握经济财富或权力资源的强势群体的子女。医疗
5、的优质资源也是如此。据民政部的调查显示，在城市居民最低生活保障对象中，有近 40的人口因贫致病和因病返贫。物质资源分配的集中化使各个群体和阶层之间的边界越来越清晰，社会生活严重分化，弱势群体被排斥在主流社会生活和主流文化之外。第四，他们被排斥于各种社会保障之外。我国社会保障问题的严重性在于：一方面，社会保障的覆盖面很不乐观，就全国范围来看，几个主要的社会保障项目即社会统筹大病医疗保险、社会统筹养老保险、社会统筹失业保险的覆盖面分别只有 18.1、16.2和 4.3，其他种类保险的覆盖比例更低，没有享受任何一种保险的居民比例高达 58；另一方面，城市居民和农村居民对社会保障的拥有比例表现出一种巨
6、大的反差。城市居民拥有上述三项保险的比例分别为 43.7、33.1和 14.8；而农村居民只有7.2、7.7和 0.5。弱势群体问题的日益突出，违背了社会公正原则，不符合正义的要求。正义是社会制度的首要价值，正像真理是思想体系的首要价值一样，在一个公正的社会里，平等的公民自由是确定不移的，由正义所保障的权利决不受制于政治的交易和社会利益的权衡。 _3二、我国弱势群体形成的原因 造成弱势群体的原因很多，主要有生理性原因和社会性原因。从我国弱势群体的整体情况看，主体是社会性弱势群体，因此，我们侧重从社会支持的角度来分析。 1新的社会结构和社会关系没有及时修正 一个社会的各个层面和各种关系，反映了这
7、个社会群体间的互动方式和社会分层体系的具体状况。由于平等和自由不可能总是处在一种平衡、协调的状态，这就对一个社会产生了十分复杂的影响。具体到中国社会，尤其是转型时期的中国社会各种关系的状况，成为影响中国阶层结构化过程中的重要变数，这个变数在很大程度上规定和影响着中国社会分层体系的具体状况和基本趋向。在市场经济条件下，我国民众原有的人身依附性和身份系列开始瓦解，社会成员开始具有了自我意识，自由程度大幅度提高。中国民众正是通过基于自由创造，有效地突破了原有身份、地域、行业以及所有制等方面的限制，推动了中国社会阶层结构的巨大变革。于是便导致了社会群体的利益分化。掌握资源的人富起来，知识精英也走上政治
8、舞台，而计划经济时代的主流群体(如工人和农民)则在不规范的市场竞争中处在劣势位置，沦为弱势群体。市场经济体制的建立需要经历一个由不成熟到成熟的过程。在市场经济的初期阶段，一方面市场经济的意识开始形成，各个群体不可避免地出现相互竞争的情形；另一方面，转型时期的中国社会仍处在规则真空状态，旧的规则面临修正，而新的体系尚未建立。于是，强者往往能够在新的资源再分配中占据优势，而缺乏资源群体的基本利益往往会遭到侵害。由于市场规则的不完善和新的社会关系没有得到及时修正，一部分人往往会侵害到另一部分人的利益，使社会关系和社会结构出现变异：“强者恒强，弱者恒弱”。 _42公共投入比重结构不合理 现代社会，政府
9、是通过公共投入等途径来履行职责的。公共投入的目的是满足基本民生的需要。就公共投入的顺序而言，应当以民众的基础需求为着眼点，优先民生需要。而且，公共投入应当是为社会成员提供“一般性”的公共消费物品，而不应当是“奢华”品。反观中国现实社会公共投入的优先顺序，呈现出一种颠倒的状况。国家在社会保障、义务教育、公共卫生等直接关乎民生大事上投入的比例小得可怜。从世界主要国家的比较来看，中国在这方面的投入比例最低(见表 1)。 再以扶贫解困为例，2003 年是公认的对城市贫困群体援助力度最大的年份，有 930 万个城市居民家庭、2246.8 万城镇居民直接受益，享受城市最低生活保障。即便如此，政府支出也只有
10、 151 亿元。 另一方面则是行政成本过高，行政支出比重过大。我国政府行政支出比重高达 24.7(见表 2)。另外，国家在一些属于豪华性基本建设方面的投入也很大，例如，准备投入 2800 亿元打造新北京、新奥运，各地拟斥资 2000 亿元建设城市地铁，上海准备投入 4000 亿迎接世博会。这些项目并非不重要，但与基本的民生问题比较其投资顺序则应在后。 在现代社会和市场经济条件下，每一个社会群体和社会成员都面临着风险和不确定因素。一个社会的顺利发展，有赖于社会安全，而社会安全网的建立又有赖于公共投入的力度和投入结构的合理性。中国现阶段社会主要群体的弱势化趋向问题之所以出现并日益严重，原因有很多，
11、财政总实力不足固然是其中之一，但政府自身错位以及公共投入顺序的颠倒恐怕也是重要因素。 3社会资源分配制度的缺陷 市场竞争难免”优胜劣汰”，这是市场经济追求效率的“双重效应”：即在打破平均主义、拉开分配差距正效应的同时，也会因资源和社会条件的限制导致负效应，出现弱势群体。实际上，政府为了突出效率，其政策扶持和利益的价值往往会偏向优势者。 _5如，教育的优质资源，由小城镇向大中城市集中，在大中城市中又集中于少数几所重点学校。能够享受到高质量教育的绝大多数是掌握经济财富或权力资源的强势群体的子女。医疗优质资源的集中程度更为严重，由农村向城镇，由小城镇到大中城市，最后集中在城市中几所重点的医疗卫生机构
12、。经济强势和权力强势群体享受着几近发达国家的优质医疗服务，而弱势群体入不敷出的家庭状况造成了由贫致病和由病致贫的恶性循环。据民政部的一项摸底调查显示，在城市居民最低生活保障对象中，有近 40的人口是因贫致病和因病返贫的。 再分配体制主要是国家通过社会保障等福利制度，为社会成员提供最基本的生活来源，以保障每个人的生存权和发展权，达到公平、正义的基本诉求。但我国目前社会保障政策的制度性安排仍存在严重缺陷：在职者的社会保障比失业者好；高收入者比低收入者好；有城市户口的比农民工好；城市中的强势人群有条件享受各种健全的社会保障。并且，在社会资源的再分配过程中，城市中的经济与政治精英实现强强联盟，形成了体
13、制内和体制外的亲和性，导致了“权贵资本主义”的萌芽，致使一些旨在促进社会公平的改革措施和政策，在实践中往往收不到应有的社会效果。强势群体面对体制内的呼应，通过影响公共政策实现自己的利益。在我国的城市管理中，已经越来越受到强势力量的影响，在决策甚至立法的过程中，较少听到来自弱者的声音。这使得本来就处于弱势地位的群体，在价值偏向的政策面前更是无法弥补自身利益的损失。 因此，在社会利益再分配过程中，社会成员的公共制度参与对保护自身利益十分重要，一个公平正义的社会必须建立在全民参与的基础上。而我国弱势群体之所以长期处于弱势地位正是由于他们没有谋求和维护自身权益的合法途径，公共参与渠道缺失。如，以决策民主化为标志的听证制度流于形式，还权于民的听证会使制度民主反而变成了一种典型的形式民主。因为，我国城市管理从政策的制定到执行均由社会精英控制，底层公众的参与渠道缺乏，城市事务管理与公众意见表达没有形成良性循环，导致社会精英与平民间权利失衡和社会财富分配中的两极分化。 4法律体系不完善 _
