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1、中 国 铁 路 CHINESE RAILWAYS 2008/0750铁路视点 Railway Topics1 我国BOT模式发展概况2005年2月，国务院下发关于鼓励支持和引导个体私营等非公有制经济发展的若干意见后，同年7月铁道部出台了关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见（以下简称实施意见），以拓宽铁路融资渠道，吸引其他非公资本参与铁路建设。实施意见明确提出：要研究借鉴特许经营、委托经营以及BT（建设移交）、BOT（建设经营移交）、PPP（公共部门与私人企业合作）等多种公共基础设施投资建设经营模式，探索适合我铁路BOT项目筹划与运作相关问题探讨赵向红：中国铁道科学研究院科学
2、技术信息研究所，高级工程师，北京，100081摘 要：BOT（建设经营移交）作为一种国际流行的公共基础设施投资建设经营模式，已在世界一些国家和地区的基础设施建设中得到成功应用，对推动公共基础设施建设发挥了重要作用。铁道部在关于鼓励支持和引导非公有制经济参与铁路建设经营的实施意见中明确提出，要研究借鉴包括BOT在内的多种公共基础设施投资建设经营模式。BOT项目筹划与运作过程复杂，风险较大。借鉴国内外一些BOT项目运作的经验，分析铁路实施BOT模式将会遇到的风险控制、聘请专业顾问、融资协调、运价制订、非商业补贴以及运营管理等方面的问题，提出相应的建议。关键词：BOT；投融资；铁路建设；运营管理；特
3、许经营国铁路特点的合资铁路经营机制。BOT作为一种国际流行的公共基础设施投资建设经营模式，已在世界一些国家和地区的基础设施建设中得到成功应用，如希腊雅典新机场、以色列卡迈尔隧道、葡萄牙塔古斯大桥、英国利物浦轻型铁路、越南河内机场国际候机楼等。我国在电厂、水厂、公路、桥隧、轨道交通等基础设施领域也广泛采用了这种模式，如广东沙角电厂、广西来宾电厂厂、成都自来水六厂B厂、深圳轨道交通4号线等。在铁路建设方面，融资达120亿美元的台湾南北高速铁路是目前全球最大的BOT项目，呼和浩特准格尔铁路、四川省彭（州）白（鹿）地方铁51中 国 铁 路 CHINESE RAILWAYS 2008/07铁路视点 Ra
4、ilway Topics路建设也采用了BOT模式。BOT模式涉及经济、贸易、法律、金融、工程招标、技术转让、项目管理、技术管理、资产评估等诸多方面，在有国外企业参与的情况下，还会涉及国际贸易、国际金融等，是一项复杂的系统工程。虽然BOT模式应用成功的案例很多，但也有一些项目，如英法海底隧道项目、泰国曼谷第二高速公路、欧洲机场轻轨铁路等，由于各种原因导致了失败。鉴于BOT模式运作的复杂性，把握好项目筹划与运作中的关键因素，有针对性地采取措施，才能保证项目顺利完成。2 铁路BOT模式筹划与运作相关问题2.1 项目前期工作要深入细致（1）立项前，对项目的可行性研究和评价应做到深入细致，数据准确，评价
5、合理。BOT项目的可行性研究和评价除需符合法律允许外，最重要是经济评价。只有经济评价可行，才能得到政府的批准立项和吸引项目公司参与。铁路BOT项目的预测运量是一个非常重要的评价指标，运量预测准确与否直接关系项目的成败。澳大利亚悉尼港海底隧道工程可行性研究报告历时18个月，车流量预测准确，最后实际车流量超过预测流量25%，运营效益很好。而英法海底隧道项目和欧洲机场轻轨铁路项目，则对运量预测过分乐观，结果实际运量达不到预测运量，最终导致了项目的失败。因此，铁路BOT项目在筹划时，运量预测必须做到准确。（2）立项后，招标文件编制中，指标尽量明确、量化。投标文件应有初步设计深度，不能只停留在技术方案层
6、次，否则会给招标工作带来较大的困难。如成都自来水六厂B厂项目，由于招标文件编制没有达到初步设计的深度，给特许权协议签署前的确认性谈判和初步设计审查增加了极大难度，仅初步设计审查就进行了两次，还遗留了若干问题在施工图阶段解决，项目建设时间大大延迟。（3）重视研究项目采用的新技术标准。铁路线路设计标准、参数选择与BOT运作紧密相关，直接关系到项目的投资成本和未来收益。在有国外企业参与客运专线或高速铁路建设项目的情况下，要重视研究国外项目公司如何确定设计参数、采用什么样的技术标准等问题。（4）工程设计的审查不能单从技术本身出发，还应考虑将来经营管理需要，明确新BOT项目与既有项目的接口管理。铁路建设
7、涉及项目用地、土木工程、供水、供电等诸多方面。在工程设计审查过程中，应考虑协调好各方面的关系，避免项目在实际建设、运行管理过程中出现不必要的纠纷。新建项目与既有项目如何衔接，供水、供电的负责人，供水管线、接触网的接入地点等，都需要在合同中明确规定。2.2 合理控制项目风险BOT项目经历时间长，参与方众多，关系错综复杂，项目风险包括工程完工风险、工程成本超支风险、筹资风险、技术风险等。这些风险贯穿于项目设计、建造、运营、养护、维修、移交等过程。一旦某种风险扩大失控，就可能导致项目无法继续运作。因此，保证项目成功的首要条件是要控制好风险。一是事先与各方签订好有关协议，并认真履行；二是在项目执行过程
8、中，及早采取措施控制风险苗头，避免风险扩大。2.3 聘请高水平的咨询公司和专业顾问BOT项目会涉及到工程、技术、法律、财务等大量的专业知识，开发过程和合同文件复杂。任何一个政府部门和发起人都不可能完全依靠自己的能力完成项目。无论是政府还是项目发起人，均应聘请高水平的咨询公司或专业顾问，包括法律、技术和财务顾问等，使项目能够进展顺利。以台湾南北高速铁路建设为例，在建设过程中，为确保将来运营安全，在主管机构监督下，由台湾高速铁路股份有限公司聘请了具有高速铁路建设经验的独立查核与验证机构(Independent Verification & Validation)负责安全独立审核与认证工作。为确保设
9、计与施工质量，聘请独立设计审查顾问(Independent Checking Engineer)负责设计审核工作。聘请独立施工监造顾问(Independent Site Engineer)负责施工质量独立检查审核工作。在工程分包合约中，还规定承包商须聘请承包商独立设计审查顾问(Contractors Independent Checking Engineers) 进行现场设计检查铁路BOT项目筹划与运作相关问题探讨 赵向红中 国 铁 路 CHINESE RAILWAYS 2008/0752铁路视点 Railway Topics审核工作。这些专业顾问在设计审查、施工审查、安全验证、监理、工程进度
10、和工程成本管理、各方关系协调等方面都发挥了重要作用，保证了项目的质量和进程。2.4 应邀请贷款银行提早介入项目BOT项目投资数额巨大，项目公司成立后，很难凭借自身的财力完成项目建设，通常需要向银行贷款。贷款银行可能是一家独立的银行，也可能是由数家或几十家银行组成的银行团。如果贷款额巨大，项目公司无法依靠自身资产进行抵押，而以项目未来收益抵押贷款，银行对项目贷款就会非常小心谨慎，会花费大量时间评估项目，然后再作决定，这在很大程度上会导致项目开工时间推延。如果贷款方是多家银行组成的银行团，各银行之间还需要沟通协调，延误的时间可能更长。仍以台湾南北高速铁路项目为例，特许公司和交通主管部门在前期特许合
11、约议约过程中，没有事先邀请贷款银行介入，而是到特许合约签订后才向银行融资。考虑到特许公司自有资金少（注册资本总额约14.7亿美元），贷款额度却达120亿美元，且以未来收入做抵押，项目风险高，银行团（由25家银行组成联贷银行团）仅决定各项贷款流程、完成全部合约评估工作就花了1年多，最后三方（银行团、特许公司和交通主管部门）签约共花了约2年。由于协商过程冗长，资金未能及时提供，使特许公司面临极大的财务压力。因此，在BOT项目前期筹划时，应邀请贷款银行提早介入，使其尽早了解项目情况，保证项目如期开工建设。2.5 明确项目的审查和监理权（1）根据建设工程质量管理条例和建设工程勘察设计管理条例，对施工图
12、、设计文件进行审查，施工图文件审查意见必须得到政府相关部门确认后才能开工建设，项目建设过程中设计方案、施工图纸的修改也需经过政府相关部门审查确认。签署铁路BOT项目建设协议时，应明确设计方案、图纸修改的原则、范围和程序，保证政府相关部门对项目修改的最终确定权。（2）BOT项目与其他项目相比，工程监理所处的角度可能不同。BOT项目公司聘请的工程监理往往只有建议权，这会使某些问题得不到妥善处理，导致遗留问题出现。因此，政府相关部门（或最终业主方）强化工程质量监督十分必要。在铁路BOT项目运作过程中，相关部门也需要对工程监理问题采取相应的措施。2.6 政府管制与经营定价、服务的灵活性自然垄断行业的特
13、许经营与政府的有效监管一直存在某种程度的矛盾。一方面政府要对这些行业的自然垄断因素进行监管，另一方面必须开放某些活动以形成激烈的竞争市场。在特许经营过程中，政府通过法律和协议对特许公司进行监管，如服务的标准价格、投资额度、基础设施水平、成本等，对市场进入者的审核发照、竞争行为、安全标准的执行以及反竞争行为控制等进行管理。但对经营者来说，有效运营的第一个前提条件是有权决定自己的价格与服务，即使其决定的价格和服务有可能被市场影响。 对于铁路BOT项目经营者，项目投资是按照一定的投资回报率来决定的，而投资回报率在很大程度上取决于运输收入，与运价密切相关，因此必然涉及到制订运价的问题。制订运价涉及多种
14、因素，既要考虑项目建设、运营成本和利润，又要考虑与其他交通方式的竞争以及公众的承受能力。运价过低，可能造成公司难以维系正常运营；运价过高，运量就可能会大幅度减少，达不到原有预测值，项目可能不成功。国际上就有很多由于定价不合理导致BOT项目失败的案例。为防止运价制订不合理而导致项目无法正常运作的情况出现，可以授权项目公司经营其他业务来弥补运输收入，从而把运价维持在合理的基础上，使项目能够顺利开展。2.7 公益服务和补偿一般来说，铁路网建设承担大量的国土开发、地区经济发展、民族团结、政治等具有明确社会公益性质的职责，铁路运输承担了“三农”物资、军用物资、扶贫救灾物资以及军人、残疾人和在校学生等大量
15、非盈利性的公益运输服务，这些公益性投资和运输的成本无法通过市场化和商业化方式取得补偿。如果需要BOT项目公铁路BOT项目筹划与运作相关问题探讨 赵向红53中 国 铁 路 CHINESE RAILWAYS 2008/07铁路视点 Railway Topics司承担此类公益服务，可采取国家或地方政府从公司购买此种运输服务、对公司进行补贴等方式解决公司的成本支出问题。2.8 BOT项目运作的法律问题BOT项目参与主体较多，法律关系比较复杂。我国专门针对BOT项目的法律、规章主要有：1994年对外贸易经济合作部发布的关于以BOT方式吸引外商投资有关问题的通知；1995年8月21日国家计划委员会、电力工
16、业部、交通运输部联合发布的关于试办外商投资特许权项目审批管理问题的通知。其他一些法律、法规也适用于BOT项目。铁路BOT项目还会涉及到铁路法。铁路BOT项目如何适用铁路法，如BOT项目运营期间是否执行铁路法中对国有铁路的各项相关规定，怎样监管特许公司等问题，都需要进行深入研究。2.9 政策保证政策保证对BOT项目的成功运作至关重要，包括提供项目所涉范围的土地使用权，项目建设、经营所需的原材料、能源、其他生产生活设施和服务的供应，允许项目所需的大型机械设备、原材料进口，项目产品的购买；所需外汇的兑换和一定自由的汇入汇出，不竞争或限制竞争保证等。铁路BOT项目最需要的政策保证之一是不竞争或限制竞争保证。因为当建好一个项目之后，如果再批建一个与之业务完全类似的项目，就可能造成原项目无法正常运营。对此，应在特许协议中明确约定。2.10 BOT项目的建设运营管理铁路的网络性运营特征决定了独立的铁路BOT项目在建设运营过程中，不可能脱离国家铁路网，必然存在相互使用问题。应就国有路网和BOT项目的线路
