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1、1第七专题第七专题 公共政策效果的评价公共政策效果的评价公共政策评价是公共政策过程的关键环节。只有通过科学的政策评价，人们才能判定一项政策是否达到了其预期的目标，并由此决定这项政策应该是延续、调整，还是终止。同时，只有通过政策评价，人们才能对公共政策过程进行全面的考察和分析，总结得失与教训，为以后的政策制定与执行提供良好的基础。本专题着重对公共政策评价的几个基本理论问题进行探讨，并在此基础上，进一步讨论公共政策的终止问题。公共政策评价，英文为“public policy evaluation” ，亦可译为“公共政策评估” 。有学者认为评价和评估的含义不同，政策评估是对政策方案所做的分析，政策评
2、价是对政策效果所作的判断。公共政策评价概述公共政策评价概述案例案例 10-1 布什政府布什政府颁发颁发国家航天政策国家航天政策评评估估总统总统令令美国依靠国防、情报、民用与商业航天能力来保卫国家安全，提高经济竞争能力。国家航天政策的最近一次修改是在 1996 年。此后，国内外的发展已经极大地改变了美国航天能力所面对的机遇、挑战和威胁。为了对新型环境作出应对，布什政府 2002 年 6 月 28 日以总统令形式发起对国家航天政策的阶段性评估，发布了旨在对国家航天政策进行评估、甚至彻底修改的国家安全总统令。 国家安全总统令指示，由国家安全委员会、科技政策办公室等部门组成一个跨部门委员会，该委员会要
3、对现有国家航天政策进行评估，评估工作由国家安全委员会领导。评估的领域有以下三个：美国遥感政策、美国航天运输政策、对与航天有关的现有国家政策条文提出“修改、巩固或删除”建议。评估工作定于 2003 年 2 月底以前完成。人们在采取有意识的行动之后，总是倾向于获取关于该行为后果的反馈信息，这便是一种基本的评价活动。公共政策的制定者在设计和选择方案时，必然要评价各方案的可能后果；在政策执行后，要想知道政策效果究竟如何，是否达到了预期的目标，是否产生了其他非预期的后果，就必须通过公共政策评价来获得这些信息。在本专题中，我们将对公共政策评价的含义、历史发展、类型，以及评价的功能与目的进行讨论。一、公共政
4、策评价的含义关于公共政策评价的含义，大致有三种观点：第一种观点认为，公共政策评价主要是对政策方案的评价。这种观点把公共政策评价视为政策方案选择阶段的一个环节，认为评价就是对解决问题的各种备选方案进行比较，权衡利弊得失，并将可选方案提供给决策者由其择优决定的过程。有学者认为，政策评价包含四个要素，即：(1)目标，包括规范性约束和各目标的相对权重；(2)政策、项目、计划、决议、可选权、手段或其他用以达到目标的方案；(3)政策与目标之间的关系，包括运用直觉、权威性典籍、统计数字、观测、推理、猜测和其他手段建立的关系；(4)根据目标、政策及其相互关系，得出应当选择哪一个政策或政策组合的结论。第二种观点
5、认为，公共政策评价是对公共政策全过程的评价，既包括对政策方案的评价，也包括对政策执行以及政策效果的评价。安德森认为， “政策评价涵盖对一项政策的内容、执行、目标实现以及其他效应的估计与评价” 。另有学者认为， “所谓政策评估，是指采用现代社会科学研究方法对一个社会或社区或特定社会群体的政策需求、对拟议之中的政策方案以及付诸实施的政策所产生的效果、执行情况及其带来的各种影响等进行客观、系统化的考察与评价” 。第三种观点认为，公共政策评价是对公共政策效果的评价。戴伊认为， “政策评估就是了解公共政策所产生的效果的过程，就是试图判断这些效果是否是所预期的效果的过程，就是判断这些效果与政策的成本是否符
6、合的过程” 。国内有学者认为， “政策评估是依据一2定的标准和程序，对政策的效益、效率及价值进行判断的一种政治行为，目的在于取得有关这些方面的信息，作为决定政策变化、政策改进和制定新政策的依据” 。我们倾向于第三种观点，公共政策评价的着眼点应是政策效果。简单地讲，公共政策评价就是对公共政策实施效果所进行的研究。这里需要进一步详细解释一下政策效果的含义。政策效果，一般地可以看成是公共政策实施对客体及环境所产生的影响或效果。我们要注意把政策效果与政策目标、政策产出区别开来，避免形成对政策效果的两种片面理解。第一种片面理解是将政策效果同公共政策预定目标等同起来，认为公共政策评价就是对某项公共政策在完
7、成其预定目标方面所产生效果的一种客观的、系统的检测。这种认识的片面性在于它将公共政策评价的范围局限于公共政策预定目标的实现上，而忽视了对其全部结果(包括直接的、间接的、非预期的、潜在的等)的考察。第二种片面理解是将政策效果与政策产出混为一谈，将公共政策评价仅仅视为对政府行为的一种检测，忽略与政府行为相关的各种环境的变化。这里需要区分两个概念，即政策产出与政策影响。政策产出(或政策输出，policy output)是目标群体和受益者所获得的货物、服务或其他各种资源。政策影响(policy impact)是指政策产出所引起的人们在行为和态度方面的实际变化。打一个形象的比方，政策产出好像是小鸟在飞行
8、中翅膀振动的次数，政策影响好比是小鸟实际飞行的距离，知道小鸟振动了多少下翅膀并不等于知道小鸟飞了多远。政策产出只能告诉人们政府做了什么，但是不能告诉人们政府制定的公共政策实际产生了什么影响。在公共政策评价中，政策效果应该包括以下几方面的内容：公共政策预定目标的完成程度；公共政策的非预期影响；与政府行为相关的各种环境的变化；投入公共政策的直接成本和间接成本；公共政策所取得的收益与投入成本之间的比率。展开来讲，公共政策评价中的政策效果有如下几种类型：1直接效果直接效果是指公共政策的实施对所要解决的公共政策问题及目标群体所产生的作用。比如，计划生育政策有力地控制了人口的快速增长；九年制义务教育显著地
9、降低文盲的比率；扶贫政策有效地减少了贫困人口的数目等。要评价某项政策的直接效果，首先必须确定政策目标和政策的目标群体，明确政策的目标群体是哪些人或哪些组织，希望达到的目标有哪些。2附带效果由于公共政策是政府运用公共权力制定的社会行为准则，它对社会全体成员不可避免地产生直接或间接的影响。公共政策在实施过程中，可能对并非作用对象的个人、团体或环境产生影响，这种影响超出公共政策制定者原来的目标和期望，成为该项公共政策的副产品，这类影响就是公共政策的附带效果。附带效果是政府行为的溢出效果，是一种外部性，它既有正面的，也有负面的。例如，九年制义务教育的普及不仅减少了文盲的数量，而且为经济发展提供了素质较
10、高的劳动力，还有助于降低当地的犯罪率；福利国家的高税收高福利的公共政策显然有助于实现某种程度的社会公平，保障弱势群体的基本生活，但是也助长了社会中的依赖思想，降低了人们的工作热情。3潜在效果有些公共政策的效果和成本在短期内不易为人们察觉，但有可能在今后相当长的一段3时间里表现出来，这就是潜在效果。有时一项公共政策的实施在表面上成效甚微，或者成本很小，但是它可能在未来产生很大的效益，或者对将来的经济社会发展带来难于克服的困难。这种潜在效果具有不确定性，不易测定，给公共政策效果评价带来挑战。例如，严格的计划生育政策的直接效果是有效地控制人口增长，降低生育率，其潜在效果是产生“人口红利” ，即由于生
11、育率下降而导致总人口中劳动适龄人口比重的上升，从而为经济增长提供了充分的劳动力供给，为我国高速经济增长创造了良好的条件。计划生育政策的另外一个潜在效果是使我国在经济发展水平较低的情况下就快速进入人口老龄化阶段，对我国社会保障体制形成了很大的压力，对我国经济社会的全面发展提出了严峻的挑战。又如，一项旨在提高贫困地区儿童识字率的智力开发计划，短期看来效果并不明显，但它却极有可能影响这些儿童的一生发展道路。4象征性效果有些公共政策的内容是象征性的，它产生的有形效果可能十分微弱，其初始用意也不过是让目标群体以为他们关心的问题已经得到解决或者正在解决之中，从而减轻对政府的压力或者激发起某种精神。这时公共
12、政策评价就更为复杂了。不论公共政策给公众带来何种程度的精神满足，这样的政策输出往往并没有引起社会条件的实际变化，但是这并不是可有可无的形式主义。例如，就业机会均等的公共政策也许在实践中难于推行，但却能使人们相信，政府至少在表面上不容忍就业中存在的性别、种族和国籍的歧视。推行下岗职工再就业计划未必能够真正解决下岗职工的再就业问题，但却能使人们相信政府关心下岗职工的就业问题，从而相信政府、支持政府的工作。这些公共政策对于维护社会稳定、使政府获得人民的支持等方面有着积极的作用。二、公共政策评价的发展现代意义上的公共政策评价，作为一个专业领域也作为一项实际工作，是在 20 世纪随着现代科学方法的发展成
13、熟及其在社会研究和政策研究中的广泛运用而首先在以美国为代表的西方发达国家诞生和兴起的。早在一战之前，就有少数研究人员运用社会学、统计学等学科的知识和方法对教育、卫生、就业等领域的政策和政府项目开展系统的评价。到了 20 世纪 30 年代，许多社会科学家主张和倡导运用社会研究方法来评价政府为解决“大萧条”带来的经济社会问题而制定的政策和计划，例如对罗斯福总统“新政”的社会政策和计划进行评价。在二战中，出于战争的需要，美、英等国军队专门聘请研究人员对其人事政策和宣传策略等进行评价，使政策评价得到进一步发展。二战结束后，美国等西方国家在城市发展、住宅建设、科技、教育、就业、卫生等方面制定了大量的政策
14、措施和计划。这在客观上要求开展政策评价来获知这些政策计划的结果。另一方面，各种社会研究方法逐步发展成熟，提高了政策评价的有效性和可靠性。到了六七十年代，西方发达国家为了解决当时各种严重的经济和社会问题。实施了规模空前的政策干预，为了提高政策干预的有效性，要求对所采取的政策进行评价。在美国，政策评价的兴起与约翰逊总统的“伟大社会”计划以及“向贫困宣战”计划有着密切关系。另外，各种社会研究方法的完善，特别是计算机技术的应用，为政策评价提供了有力的工具。在这个时期，公共政策评价获得了最为迅速的发展。进入 80 年代之后，西方发达国家开展了声势浩大的行政改革运动，其精髓在于注重结果和产出、追求效率、实
15、行绩效管理、增加公共部门的责任性等。这场改革进一步强化了对公共部门的行为包括公共政策开展评价工作。关于公共政策评价研究的演进，美国学者古巴和林肯划分了四个阶段：4第一阶段，从 1910 年到第二次世界大战期间，是第一代评估。这个阶段的标志是“测量”(measurement)，认为“政策评估即实验室实验” 。评估的重点放在技术性测量工具的提供上，以实验室内的实验为主，比如对智商、学习成效进行测量。政策评估者相当于技术员。第一代评估的不足在于，过分重视测量和实验室评估研究的结果，而没有顾及实验室的评估能否适用、推广到现实生活中。第二阶段，从第二次世界大战到 1963 年，是第二代评估。这个阶段的标
16、志是“描述”(description)，主张“政策评估即实地实验” ，强调现实生活实地调查的重要性。除仍保留技术测量的特性外，重点强调描述的功能，政策评估者逐渐变成了描述者。这种以客观事物为取向的描述有致命的缺陷，即过分强调政策评估的价值中立，而实际上，调查活动本身就有意无意地包含了评估主体的价值偏好。第三阶段，从 1963 年到 1975 年，是第三代评估。这个阶段的标志是“判断”(judgement)，认为“政策评估即社会实验” ，强调价值判断功能，将重点放在社会公平性议题上。强调政策评估者不仅要把科学的实验研究方法与实地调查方法相结合，而且还要体现出个人对政策目标价值结构的判断，认为评估者是判断者。第四阶段，1975 年以后，是第四代评估。这个阶段是“回应的建构性评估”the responsive constructive evaluation)，其核心是“协商” ，认为“政策评估即政策制定” 。其焦点不再是目标、决定、结果或类似的组织者，而是诉求、利益和争执，设计众多的利益相关者。第四代评估分享着一个结果性的信念：价值多元主义。由于不同的
