国家机构组织法及其完善

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1、1国家机构组织法及其完善关键词: 国家机构组织法/法律地位/渊源形式/健全与完善 内容提要: 国家机构是宪法的核心内容之一，国家机构组织法是宪法相关法的重要方面，在法律体系中具有重要地位。国家机构组织法一般表现为宪法相关条款、专门的国家机关组织法和单行法律的有关规定。健全和完善国家机构组织立法，一要正确认识和处理国家机构组织法与机构改革的关系，在推进机构改革进程中遵循组织法定原则；二要随着机构改革的深入，适时制定相关组织法，提高立法层次并完善相关规定，逐步实现国家机构组织的法定化。 国家机构是宪法的核心内容之一。国家机构组织法对于加强政权建设、巩固机构改革成果，保证国家机构依法行使权力、履行职

2、责，具有重要作用。健全和完善国家机构组织法，也有利于中国特色社会主义法律体系的形成和完善。一、国家机构组织法的地位和渊源形式（一）国家机构组织法在法律体系中的地位一般认为，国家机构是为实现国家职能而建立起来的各类国家机关的总称。国家机构组织法是关 于国家机构组织活动原则、各类国家机关的产生、组织、职权等宪法和法律规范的总和。国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。从各国立法看，多实行严格的“组织法定主义”，国家机构组织法属于宪法性法律。如德国联邦宪法法院法、俄罗斯联邦政府组织法、日本的内阁法和国家行政组织法、韩国的政府组织法等。2在我国，国家机构组织法属于宪法相关法。它在已经形成的中国特色

3、社会主义法律体系中具有特殊地位。1国家机构是宪法的核心内容之一孙中山说：宪法者，国家之构成法。1从“宪法”一词的含义看，宪法本身就是“组织”、 “结构”或“机构”的意思；从宪法的内容看，国家机构是宪法最主要的内容之一；从宪法的功能看，宪法最主要的功能是规范国家权力，使各类国家机关按法定的原则、方式和程序行使权力，防止权力滥用。2国家机构组织法是宪法相关法的重要内容在中国特色社会主义法律体系中，与宪法关系最密切的宪法相关法是最重要的法律部门之一。2而宪法相关法是与宪法相配套、直接保障宪法实施和国家政权运作等方面的法律规范的总和，主要包括有关国家机构的产生、组织、职权和基本工作制度方面的法律，有关

4、民族区域自治制度、特别行政区制度、基层群众自治制度方面的法律，有关维护国家主权、领土完整和国家安全方面的法律以及有关保障公民基本政治权利方面的法律。3国家机构组织法即属此类。3国家机构组织法属于基本法律的重要方面根据宪法第六十二条，全国人大有权制定和修改国家机构等方面的基本法律。 立法法第八条确定了国家机构组织法定原则，明确各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权等事项，只能由法律规定。因此，国家机构组织法属于基本法律的重要方面。（二）国家机构组织法的渊源形式国家机构组织法的渊源，即有关各类国家机关的产生、组织、职权在宪法、法律中的表现形式。在我国，根据宪法和立法法的

5、相关规定，国家机构组织法的主要渊源形式是下3列几方面。1宪法的有关规定宪法有关国家机构的条款，属于国家机构组织法第一层次的规范。宪法的有关规定作为国家机构组织法的渊源，不仅表现为其作为国家机构组织法的基本规范，如宪法第三章关于国家机构的规定，更体现为宪法的规定是指导国家机构行使职权的基本准则，如国家尊重和保障人权、民主集中制、法治等原则。2专门的国家机关组织法专门的国家机关组织法，即全国人大组织法、 国务院组织法、 人民法院组织法、 人民检察院组织法和地方组织法等。此外，还有规范人大代表产生、活动的选举法、 代表法以及规范机关工作人员的公务员法等。43单行法律的有关规定有些单行法律关于国家机关

6、组织、职权等内容，如国防法关于中央军委的职权的条款， 中国人民银行法关于中国人民银行的性质和职权等规定， 食品安全法关于国务院食品安全委员会、卫生行政部门、质量监督、工商行政管理和国家食品药品监督管理部门，以及县级以上地方人民政府及其卫生行政、农业行政、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门食品安全监督管理职责的规定等等，也属于国家机构组织法的范畴。（三）几个问题的探讨1行政法规和地方性法规能否规定国家机构的产生、组织和职权按照职权法定原则和立法法第八条，各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权等事项，只能由法律规定。这是否意味着，法律以外的行政法规和地方性法规

7、，不得规定各级人民代表大会、人民政府、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权？4根据 1982 年宪法，国务院的组织由法律规定，但国务院有权规定各部和各委员会的任务和职责。因此，国务院的组织应由国务院组织法规定，国务院可以在宪法和法律规定的关于国务院行政机构的职权的范围内，对国务院机构的职权，作具体的规定，如 1997 年国务院行政机构设置和编制管理条例、2007 年地方各级人民政府机构设置和编制管理条例和 2006 年公安机关组织管理条例等。但行政法规还不是严格意义的国家机构组织法的渊源，尽管它可以是国家机构组织法的下位法规范。另外，根据立法法，地方性法规一般不能规定人民代表大会、人民政府、

8、人民法院、人民检察院的产生、组织和职权，除非有法律的授权规定。如根据地方组织法第六十九条，省、自治区、直辖市的人大及其常委会可以根据地方组织法和实际情况，对执行中的问题作具体规定。因此，严格来说，地方性法规也不是国家机构组织法的渊源，但可以是国家机构组织法的下位法规范。2全国人大及其常委会关于机构改革的决定是否属于国家机构组织法的范畴1954 年国务院组织法列举国务院各部、各委员会具体名称后，有关国务院机构的改革，没有采取修改国务院组织法的方式，而是采取由全国人大及其常委会作出决定的方式进行。1982 年国务院组织法不再列举国务院各部、各委员会具体名称，有关国务院机构改革的问题，沿袭由全国人大

9、及其常委会作出决定的方式。根据国务院组织法，国务院各部、各委员会的设立、撤销或合并，经总理提出，由全国人大决定；在全国人大闭会期间，由全国人大常委会决定。可见，全国人大及其常委会对于国务院机构改革，是以决定的形式而不是通过修改国务院组织法的方式进行的，且只是对每一届国务院机构的调整。因此，全国人大及其常委会关于国务院机构5改革的决定，属于决定重大事项或组织其他中央国家机关，不属于国家机构组织法的渊源形式。3国务院的规范性文件不属于国家机构组织法 国务院关于机构设置、职责、编制的规范性文件，主要有下面两种：一是国务院关于机构设置的通知、 国务院关于部委管理的国家局设置的通知和国务院关于议事协调机

10、构设置的通知。显然，它们是规范性文件，不属于国家机构组织法的范畴。二是国务院各部门的“三定规定”。由于我国依法行政进程起步较晚，行政组织法尚未健全，还没有像有些国家那样制定部门组织法，而是通过“三定规定”界定行政机关职能、设定行政机关内部机构、核定行政机关编制。关于“三定规定”的法律地位，一种说法，认为它是具有法律效力的规范性文件，是国务院部门履行职能的重要依据。5另外一种说法，认为它是与行政法规同等效力的政策性法规文件。6国务院办公厅 2005 年 7 月 9 日印发的关于推行行政执法责任制的若干意见指出：“推行行政执法责任制首先要梳理清楚行政机关所执行的有关法律、法规和规章以及国务院部门三

11、定规定”。这个表述实际上确定了“三定规定”在执法中的地位。但从严格法律意义上看， “三定规定”虽经国务院批准、国务院办公厅发布，具有执行力，但它们不具有国家机构组织法的一般属性，不属于国家机构组织法。二、国家机构组织法的不足国家机构组织法在一国法律体系中具有重要地位。但按照完善中国特色社会主义法律体系的要求，国家机构组织法存在一些不足。（一）立法不够健全6国家机构涉及整个国家组织体系，包括国家机构和国家机关的纵的系统和横的结合，主要应当通过宪法和宪法相关法予以调整。但现有的国家机构组织法距离建立完备立法框架的要求尚有差距。1中央和地方国家机构方面除了宪法有关规定、 全国人大组织法、 国务院组织

12、法、 人民法院组织法、 人民检察院组织法和地方组织法外，缺乏有关国家机构具体设置的其他法律。2中央与地方政府派出机关或部门派出机构的方面缺乏中央与地方政府派出机关或部门派出机构的法律；已经实施五十多年的城市街道办事处组织条例、 公安派出所组织条例也已经废止。3中央与地方及地方各级国家机构关系的方面一是宪法或法律缺乏明确规定。1982 年宪法规定了中央与地方的国家机构、中央与地方国家机构职权划分的总原则，但缺乏有关中央与地方国家机构职权划分的法律规范，使有关中央与地方国家机构的职权的划分和调整缺乏严格的依据。二是上下隶属关系缺乏法律调整。根据地方组织法第六十六条的规定， “省、自治区、直辖市的人

13、民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受国务院主管部门的业务指导或者领导。自治州、县、自治县、市、市辖区的人民政府的各工作部门受人民政府统一领导，并且依照法律或者行政法规的规定受上级人民政府主管部门业务指导或者领导”。但目前还没有相应的法律或行政法规。（二）立法不够完善1有的内容过于原则、粗疏例如，现行的国务院组织法共十一条，其中涉及国务院职权的规定仅有一条，而且这一条只规定了“国务院行使宪法第八十九条规定的职权”。而且，国务院机7构的法定分类也与国务院机构的实际设置不完全相符。 全国人大组织法的有些规定也需要修改。2有些内容已经过时如地方组织法第六十八条关于人民

14、政府可以设立若干派出机关的规定，已与实际情况相去甚远，特别是随着改革开放的不断深化，绝大多数地方已撤销了行政公署和区公所这一级的机关设置。现行的地方组织法中仍然保留着这一机关设置的规定，明显与行政区划变更和农村的实际不相符。 3有的规定不科学如 1979 年人民法院组织法和人民检察院组织法，主要是在 1954 年制定的法院、检察院组织法的基础上修改的，7尽管 1983 年对两个法进行部分修改，2006 年又对人民法院组织法作了修改（这次修改的针对性很强，就是将死刑核准权收归最高人民法院统一行使，实际上是恢复为 1979 年时的状态），但是，现行人民法院组织法、 人民检察院组织法关于法院、检察院

15、的任务的规定，关于法院、检察院体制和工作机制的规定，关于法院、检察院内部机构设置的规定，关于地方法院、检察院以及专门法院、检察院的规定等，仍不适应需要。4有的与上位法不一致，甚至背离组织法定原则如国务院组织法实施了二十八年，有些规定需要完善。7 例如，按国务院工作规则的规定， “副总理、国务委员按分工负责处理分管工作，受总理委托，负责其他方面的工作或者专项任务”，这与国务院组织法中“国务委员受总理委托，负责某些方面的工作或者专项任务”的表述不一致。5国家机构立法尚不能完全适应建立市场经济体制、依法治国的需要和机构改革的要求例如， 地方组织法笼统地规定了“县级以上地方各级人民政府”和“乡、民族乡

16、、镇人民政府”行使的职权， “上下一般粗”，没有反映不同层级政府职能配置科学化8的发展趋势；有些规定涉及政府的管理职能较多，对建设服务型政府的要求体现不够；法官、检察官制度和管理体制的改革成果没有通过立法加以体现。（三）立法层次较低，缺乏应有的规范性和法律效力国家机构组织法本属于宪法相关法，层次应当比较高，但目前总的来看，国家机构组织立法的层次较低。如对国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制，主要由国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制规定（“三定规定”）规范。 “三定规定”基本上适用于一届政府任期内，其相对稳定性、法律强制性性尚待确定。对政府部门的主要职责、隶属关系和体制等内容，经常采用规范性文件的形式，缺乏有效的监督条款。另外，目前对党和国家机构间的职能和相互关系，缺乏法律上的明确规