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1、杭州城乡统筹步入快车道作为沿海经济发达地区的省会城市，浙江杭州的城市建设这些年取得了交口赞誉。但 许多人也不无忧虑：杭州的农村何时也能建得像城市一样漂亮？近日杭州召开市委工作会， 传递出明确的信息，今后杭州的关注点将由城市更多地转向农村，履新半年的市委书记黄 坤明在市委工作会议上宣布，2011 至 2015 年，市财政将每年新增投入 10 亿元，支持下属 五县（市）加快发展。许多关心“三农”工作的同志兴奋地认为，杭州城乡统筹就此提速， 将走向新的更高的境界，这是他们期待已久的转变。“统筹需要真心诚意”近些年来，杭州在统筹问题上一直有着自己的坚持。城市和工业如果没有足够强大的 力量，怎么能够带动
2、农村和农业呢？因此，对做强城市，做强工业，杭州毫不动摇。一个 显而易见的结果是，与浙江其它十个地市相比，杭州的城市经济经过这些年的苦心经营， 呈现出“风景这边独好”的势头。在“强县弱市”的浙江，杭州的发展格外引人注目。 2009 年，杭州的户籍人口人均生产总值已突破 1 万美元，城市化率已达到 69.5%。正是在 这样的条件和基础上，新一届杭州市委、市政府提出“强城带乡，强工补农”的口号。这 一提法有别于“以城带乡，以工补农”，所蕴含的思路是，杭州将以新型城市化和新型工 业化，强有力地推动、促进城乡区域一体化，为一体化注入更为强大的动力。浙江财政从上世纪 90 年代开始确立省直管县体制，这种体
3、制的最大收效是推动了县域 经济的大发展，带来的矛盾和问题则是，由于分灶吃饭，像杭州这样的中心城市的财政， 只管市本级的发展。大城市未能充分发挥在区域发展中的龙头带动作用，因此不能形成统 筹发展、合力发展的格局，最后造成资源浪费，整个区域的发展受阻。在现有管理体制下，杭州市级财政要“节衣缩食”，从自己的口袋里掏出真金白银， 去帮助支持农村县（市）的发展，这种做法无异于“为他人作嫁衣裳”，真要付诸实施， 又谈何容易？正因为如此，市委、市政府的“大礼包”引起了社会巨大反响。“三农”专家顾益康 快人快语：统筹需要真心诚意，统筹需要真刀真枪，统筹需要真金白银。在他看来，现有 财政税收体制下，“大礼包”的
4、意义是划时代的。杭州率先打破体制束缚，在一万多平方 公里的大杭州形成了统筹发展的新格局，这一做法在全国范围内具有引领作用。杭州将不 再只是城里人的天堂，而将是城乡一体、区域一体的，整个 800 万杭州人民的人间天堂。从“经营城市”到“经营农村”长期以来，杭州给人留下的深刻印象都是“经营城市”。论及“经营城市”，杭州确 有许多可圈可点之处，新理念、新思路、新举措、新经验常常让人刮目相看。相比较而言， 在“三农”问题上，尽管设计了许多载体，出台了一些新政，在现有的制度框架中已实属 不易，但因为并未触及制度设计层面，因此并未引起大家更多的关注。今年初，黄坤明花了两个月时间，跑遍整个杭州。在调研中他发
5、现，8 个城区和 5 个 县市之间，发展上很不平衡。这和他以前工作过的嘉兴市情况截然不同：嘉兴下属的五个 县市，经济社会发展速度相当，在全国百强中个个榜上有名。回到杭州，黄坤明又查阅了大量具体资料：从经济指标来看，五个县（市）面积占全 市的 81.5%多，人口占全市的 37.2%，但与面积和人口所占比例不符，五个县（市）的生产 总值则只占全市的 20%，地方财政收入只占全市的 12.9%，与五年前相比，绝大多数经济指 标占全市的比重均有所下降；从人均收入来看，市区与五县（市）居民可支配收入相差很 大，农民人均收入相差更大，最高的萧山区农民收入与最低的淳安县相比，差了 2.21 倍。这种对比分析
6、所提供的结论和出路则一目了然，这就是，杭州作为国际化的大都市， 要带动整个大杭州的发展，必须更加注重城乡统筹，更加注重区域统筹，形成“强城带乡、 强工补农”的机制，构建大都市发展与生态大屏障保护之间的新格局。黄坤明在市委工作 会议上明确指出，杭州发展的“短板”在农村和五县（市），潜力也在农村和五县（市）。 农村和五县（市）是希望所在，后劲所在。他甚至在会上大胆提出，要用“经营城市”的 理念和思路“经营农村”。当然，让黄坤明将改革的着力点转向农村的，除了以上论及的城乡反差外，更重要的 还有近年来日益凸现的大城市病。“新型城市化主导”在市委工作会议上，黄坤明所作的报告题为“以新型城市化为主导进一步
7、加强城乡区 域统筹”。记者看到如下表述：上述指导思想中，目标、主线、抓手、动力都非常重要， 但最核心、最关键、最需要我们深刻领会和牢牢把握的是主导，即以“新型城市化为主导” 。“新型城市化”究竟是什么样的城市化，与传统的城市化区别何在，黄坤明又为什么 要如此强调“新型城市化为主导”？城市化就是产业和人口等资源向大城市集聚的过程。目前，在城市化进程中存在两重 误区：一是只重视大城市建设，忽视小城镇的重要作用，因此，长期以来，小城镇处在自 生自灭的边缘；二是要地不要人，见物不见人，导致大批农民身份虽然转换，但实际上成 为城市的边缘人。这种传统的城市化，造成了城市和农村在发展上的相互脱节。2006
8、年，浙江召开城市工作会议。时任浙江省委书记的习近平指出，新型城市化就是 将城市化和新农村建设结合起来，城乡互促共进的道路。当前新型城市化的主要任务是优 化城镇布局，形成有利于城乡协调发展的城镇体系。杭州市的“新型城市化”，正是渊源于此。其内涵就是以人为本的城市化、统筹协调 发展的城市化。杭州市要构建的，是一个梯次衔接、功能配套、以大带小、节约土地的网 络化、组团式发展的城乡空间结构体系。在这个体系中，县（市）城和中心镇的发展应该 被放在十分突出的位置，其承载力、辐射力和带动力，应该得到大幅度提升。就此出发， 杭州计划将 5 个县（市）城建成 20 万人口的中等城市，计划在 100 余个乡镇街道
9、中选择 20 个中心镇，将其培育成小城市。最后达到大中小城市相互补充，统筹发展的效果，并以 此带动新型工业化和农业农村现代化，带动农民致富奔小康。布局是理想的，但杭州的现实情况有些严峻：5 个县城基本都没有达到中等城市的规 模，特别是乡镇街道，数量过多、规模过小的问题更加突出。为了推动中心镇向小城市加快发展，杭州一方面正在抓紧制订强镇扩权的政策意见，准备赋予其相应的经济和社会管 理权限，为其发展壮大创造体制条件。另一方面，出台具体政策，想方设法推进人口和产 业等要素加快集聚。在诸多的政策措施中，杭州的“区县联动”给人留下深刻印象，值得一提。目前，通过挂钩、协作、结对等方式，试图互利共赢的做法，
10、应该说其他地方也不少 见。但是，许多地方往往从政治的目的出发，因为没有处理好利益连接机制，最后常常流 于形式。从城市有机更新的角度看，退二进三、产业转移也是大势所趋，但同样因为没有 处理好利益这一关键问题，最后影响了实施的速度。杭州在设计“区县联动，融合发展”这一合作机制时，不仅重视解决“面子”，还注 意解决“里子”问题。杭州规定，属于整体转移的高端产业项目，调减转出城区的体制上 解基数；属于部分转移或设立分支机构的高端产业项目，其对地方财政收入的贡献，根据 具体情况由双方分配；产业协作基地产生的地区生产总值、全社会固定资产投资等指标分 成问题，由市统计局和结对双方共同协商确定。这就同时调动了
11、转出地和转入地双方的积 极性，为整个杭州的区域协调发展创造了条件。从“农地使用”上寻求根本性突破杭州统筹提速后，提出了一系列令人鼓舞的目标任务。简言之，就是围绕城乡和区域 统筹两大主题，要在区域规划建设、产业发展、要素配置、生态保护、公共服务、民生保 障等六个方面形成一体化新格局，让杭州全市，特别是下属五县（市）有一个新的发展， 平衡的发展，科学的发展。如果将城乡区域统筹比作一场战役，那么，杭州将选择何处作为突破口，接着如何向 纵深推进，进一步扩大战果，取得整个战役的最后胜利？对工业化、城市化而言，土地是最稀缺的要素之一，而对农民而言，土地是最重要的 生产要素，也是最重要的保障所在。因此，土地
12、可谓“牵一发而动全身”，十分敏感，正 因此，改革的设计者往往从土地出发做文章。杭州市在考察研究重庆、成都、天津、南京 等地的做法后，最后将统筹的突破口也锁定在“农地使用制度改革”上。杭州的统筹路径设计是：以村庄整治、农居优化、土地整理为切入点，在下属的五个 县（市）实行“三个置换”：以土地承包经营权置换城镇社会保险、以农村宅基地和农民 住房置换城镇产权住房、以集体资产所有权置换股份合作社股权，从而达到工业向园区集 中、居住向社区集中、农业向规模经营集中“三个集中”，最后实现城乡发展方式、区域 发展方式、农民生产生活方式“三个转变”，促进城乡区域发展一体化。人们可以毫不费力地解读出，在杭州的这一
13、统筹路径设计中，“农地使用制度”的改 革处于重中之重的地位，是整个设计的“牛鼻子”。目前，农村发展中三个最大的难题： “钱从哪里来、地从哪里来、人往何处去”，将通过村庄整治、农居优化、土地整理，得 到迎刃而解。在杭州农村，实行“农地制度改革”，已经具备了充分的客观条件。一是人多地少， 山多田少，且居住分散，规模偏小的实际情况，决定了农地制度改革的必要性和紧迫性；二是随着经济的发展，农民收入日益多元，对土地的依赖日趋弱化，为改革提供了坚实的 基础。根据这一设计，杭州计划从 2011 至 2015 年，将综合整治土地 25 万亩，复垦土地每年 2 万亩以上。综合整治后新增耕地纳入基本农田储备库管理
14、，建设用地复垦获得的建设用 地指标和耕地占补平衡指标归乡镇所有，优先保障农民安置房、农村基础设施和公用设施 建设等新农村建设项目，结余指标可用于城镇建设项目或在县（市）乃至全市范围内调剂 使用，土地级差收益返还用于改善农村生产生活条件。通过“三个置换”取得的建设用地， 土地出让收益除国家和省留成部分外全额返还所在乡镇，用于农民身份转换的社会保障支 出和基础设施建设。土地使用制度改革在我国现阶段是最为敏感的问题之一，特别是对当前各地普遍推行 的“宅基地换城镇住房、承包权换城镇社保”的做法，专家学者普遍持十分谨慎的态度。 对此，浙江大学教授、土地制度研究专家钱文荣评论认为：农村土地使用制度必须突破， 特别是沿海经济发达地区，已经具备了改革的基本条件。关键是在制度设计中，要保证农 民的利益，让农民在改革中成为最大的得益者。杭州明文规定，在改革中要确保土地收益 用于农民，发展农村。这是改革的核心所在，具有积极意义。
