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1、2010年第 24期 (总第 2296期 )36 热点综述关于 /土地财政 0与财税体制改革问题综述财政部财政科学研究所 邵 源 (整理 )一、 /土地财政0的现状/ 土地财政0是指地方政府利用土地所有权和管理权获取收入进行的财政收支活动和利益分配关系, 包括地方政府通过土地税收、 土地使用权出让、 土地融资等方式获取收益, 直接或间接增加财政支出能力的行为。自 20世纪 90年代以来, 我国以地方政府为主导和城市外延扩张为特点的工业化、 城市化进程加速推进。在这个过程中, 土地与经济发展的关系越来越紧密, / 土地财政0的基本格局逐渐形成, 即在预算内, 靠城市扩张带来的产业税收效应; 在预
2、算外, 获取土地出让收入, 追求土地收益最大化, 进而实现弥补财力不足, 增加地方政府财政支配能力的目标。/ 土地财政0的主要内容归纳起来有四点:(一 )出让土地获取高额的土地出让收入,这是地方政府财政预算外收入最主要的来源, 是对地方政府财政收入的重要补充。土地出让收入就是政府以国有土地所有者身份, 将一定期限的土地使用权出让给土地使用者, 并按规定向受让人收取全部价款。我国自经济市场化改革以来, 土地作为一种重要的生产资料和自然资源, 其使用制度发生了重大变革, 逐步由计划经济时期的无偿划拨使用过渡到市场化的供给。根据现行土地制度, 城市发展所需建设用地, 由政府依法将农用集体土地征收为国
3、有土地后, 再根据土地具体用途, 对公益性用地通过无偿划拨方式交给用地单位使用; 对工业用地、 仓储用地以及地方政府为调整经济结构、 实施产业政策而需要给予优惠、 扶持的项目的用地, 通过协议方式出让; 对商业、 旅游、 娱乐和商品住宅等各类经营性用地, 则以招标、 拍卖或者挂牌方式出让。目前, 公益性用地和工业用地约各占政府出让土地的 30 % 40 % 左右, 另外 20 % 40 % 为经营性用地。一方面, 由于经营性用地能给政府带来巨额的土地出让收入, 因此以招拍挂方式出让土地的比例不断增大, 某些地方该比例已达50 %以上; 另一方面, 政府在集体土地征用和国有土地出让中完全处于垄断
4、地位, 可以通过价格剪刀差, 以极低的征地补偿费将集体土地征为国有, 然后再以高出征地补偿费几倍甚至几十倍的价格出让土地, 从而获取巨额的土地出让收入。据全国人大 2004年5土地管理法6执法检查组的报告显示, 1992 2003年间, 全国土地出让金收入累计达 1万多亿元, 其中近 3年累计达 9100多亿元, 扣除成本后的纯收入约占 1/4 。这些收入未纳入本级财政收入, 并成为一些地方盲目扩大城市建设规模和建设政绩工程、 形象工程的主要资金来源。近几年, 土地出让收入更是迅猛增加, 大约相当于地方财政预算内收入的 30 % 50 %, 成为名副其实的/ 第二财政0。2001 2003年,
5、 我国土地出让金合计 9100多亿元, 约占同期全国地方财政收入的 35 %。2004年土地有偿出让进一步市场化, 当年全国出让金高达 5894亿元, 占同期地方财政总收入的 47 %。 2005年, 我国执行收紧地根政策, 出让金收入占比虽有下降, 但总额仍有 5505亿元。2006年, 土地出让收入再次井喷, 当年一季度全国土地出让金总额达 3000亿元左右, 预计全年出让金占地方财政收入比例可能将突破 50 %。前不久, 中国指数研究院发布了 2009年中国 70个大中城市土地出让金排行榜。 2009年全国土地出让金总额达 15 000亿元。 70个大中城市土地出让金共计 10 836亿
6、元, 同比 2008年增加140 %, 同比 2007年增加 49 % 。其中杭州、 上海、北京位列前三位。(二 )由城市扩张带来的房地产业和建筑业2010年第 24期 (总第 2296期 )37 发展, 成为地方财政预算内的支柱性收入。首先, 在我国房地产业链条中, 从土地使用权出让到房地产开发、 转让、 保有等环节共涉及营业税、 城建税、 教育费附加、 企业所得税、 个人所得税、 土地增值税、 城镇土地使用税、 房产税、印花税、 耕地占用税和契税 11个税种, 且根据分税制制度设计, 除企业所得税和个人所得税由中央和地方分享外, 其余税种收入均归地方政府所有。这种制度设计无疑会刺激地方政府
7、的税收冲动。地方政府或通过征收农用地扩大城市规模的方式获得建筑业和房地产业发展带来的税收, 或以/ 经营城市0之名通过旧城拆迁和城中村改造等活动大兴土木, 刺激建筑业和房地产业的快速发展以及相关税收的增长。其次, 与土地有关的行政性收费主要包括三类。一是土地部门的收费, 如耕地开垦费、 管理费、 房屋拆迁费、 拆抵指标费、 收回国有土地补偿费、 新增建设用地有偿使用费。二是财政部门的收费, 如土地使用费、 土地租金。三是其他部门收费, 如农业、 房产、 水利、 交通、 邮电、 文物、 人防、 林业等。他们也收取土地从征用到出让过程中与之搭得上的相关费用。这些收费十分庞杂,透明度低, 数额较大难
8、以查清。 2003年某县政府仅土地部门收费就高达 211亿元。目前, 房地产和建筑业税费收入大约占地方财政预算内收入的 40 % , 是地方税收中增幅最大的两个行业。 2007年前 10个月, 全国房地产税费收入占地方财政收入的比重已达 30 % 40 % 。这个比例在经济发达地区更高, 如成都2006年房地产行业税收收入 78 16亿元, 占地税收入的 40 % ; 重庆 2007年房地产税费收入 400余亿元, 占全市财政收入的 5018 %; 郑州市 2007年前三季度房地产和建筑安装行业税收收入4016亿元, 占全市税收收入总量的 4816 % 。因此, 地方政府推动建筑业和房地产业发
9、展以增加相关税收收入, 是其 / 土地财政0的又一重要来源。(三 )通过低价出让工业用地招商引资, 并以此带动当地经济发展。为了招商引资, 政府对工业用地一般采用低土地成本甚至是零土地成本方式, 以获得企业进入后的税收, 并带动当地的经济发展。地区间在招商引资上的竞争, 直接演变成压低土地价格的竞争, 从而造成政府土地资源收益的大量流失。为了弥补损失, 地方政府必然要从其他途径来补偿土地一级开发的资金不足, 而建设用地的招拍挂形式是最好的制度设计。调查显示, 东部地区的一些县市, 其土地市场化的程度较高, 但在全部出让的土地中仅有 15 % 是采用招拍挂方式进行, 其余的 85 % 仍采用行政
10、划拨或协议出让; 而西部地区则仅有不到 10 % 是采用通过招拍挂进行, 超过 90 %的土地则是行政划拨或协议出让。(四 )土地抵押融资, 进一步助推/ 土地财政0不断膨胀。我国5预算法6明确规定, 除法律和国务院另有规定外, 地方政府不得发行地方政府债券,因此理论上也就不允许其直接向银行借款。但事实上, 许多地方政府绕过5预算法6规定, 通过成立土地储备中心或借助经济开发区的平台, 以土地为抵押获得银行信贷支持, 进行城市基础设施的建设或旧城改造。随着土地供应招拍挂制度的改革和/ 土地财政0在地方财政收入结构中地位的提升, 土地储备就成为地方政府经营土地、 获取最大财政收入的重要载体。首先
11、, 地方政府以储备土地为抵押获得银行贷款, 这些贷款或用于待售土地的基础设施建设, 将/ 生地0变成/ 熟地0, 随之该地块升值; 其次, 用于新征收土地补偿费支出, 以增加储备土地, 但主要还是用于城市基础设施建设。据调查, 某市城市基础设施投资资金的 73 % 、 某县城市基础设施投资资金的 64 % 来自土地融资。而完善的基础设施建设又推动了地价上涨, 从而获得更高的土地出让收入和抵押贷款收入。值得注意的是, 土地储备中心在 / 土地财政0的运行中扮演了极其重要的角色。 ( 1)地方政府加大了土地收储力度, 将征用农民集体土地2010年第 24期 (总第 2296期 )38 也纳入储备范
12、围, 新征农用地逐渐取代城市存量用地而成为土地储备的主要来源。 ( 2) 地方政府将储备土地主要通过招拍挂进行市场化转让,并采取饥渴性土地供应策略, 即以略低于市场需求的数量供应土地, 造成土地供不应求的假象,助推土地出让价格不断上涨, 导致各地/ 地王0记录不断刷新, 从而获取高额的土地出让收入。( 3)在本届政府政绩的刺激下, 一些地方政府无节制批出土地, 5年就用完了 10年的指标, 造成土地批租总量失控。 ( 4) 由于土地价格不断上涨, 客观上刺激了房产开发商囤积土地, 哄抬房价, 造成土地资源的闲置浪费。中央银行的金融报告显示, 全国土地开发面积占全国土地购置面积比例不断降低, 2
13、004年后已下降到 50 %以下。二、 /土地财政0的成因较为集中的观点主要有以下几点。11现行财政体制导致地方财政难以获得足额的制度内收入。现行财政体制是在 1994年分税制的基础上形成的。作为具有明显集权化倾向的分税制改革, 直接导致了地方初次分配财力的急剧下降。从财政收入看, 地方财政收入在全部财政收入的比重由 1993年的 78 % 迅速降到1994年的 44 13 % , 此后至今虽有变化, 但基本维持在 50 %以下; 地方财政支出比重在分税制改革前后维持在 70 % 左右, 且在 2000年以来逐步上升, 2006年达到 75 13 %。这样, 分税制改革就形成了地方财政近 30
14、% 的巨大收支缺口。虽然分税制只是对中央和省之间财力和支出责任的划分, 但其对省以下财政体制的建立却有着巨大影响。目前在构建省以下财政体制时, 上级政府居于主导地位, 完全有权决定与下级政府间的财力划分和支出责任, 所以自然就会发生财权逐级上移、 事权逐级下放、 处于政权末端的县乡政府财政困难的局面。地方财政收支缺口一般通过上级政府的转移支付予以弥补, 但我国财政转移支付均等化功能很弱, 很难承担此责。目前, 我国财政转移支付主要有三类。一是维护既得利益的税收返还、体制上解 (补助 )与结算补助, 这部分是 1994年分税制改革时确立的财政转移支付主要形式, 其性质是减少改革成本, 维护既得利
15、益, 完全不具有均等化功能, 其占转移支付比重在 50 % 以上;二是一般性转移支付, 包括根据因素法计算确立的各地区标准财政收入和财政支出的差额作为分配依据的一般性转移支付, 和近几年新增的民族地区转移支付、 调整工资转移支付、 农村税费改革转移支付、 缓解县乡财政困难/ 三奖一补0转移支付, 虽具有均等化功能, 但其所占比重1999年以前不足 10 %, 1999年后岁提高了比重,但直到目前仍不足 25 %; 三是专项转移支付, 服务于中央宏观政策目标, 用于增加农业、 教育、 卫生、 文化、 社会保障、 扶贫等方面的专项拨款, 虽然主要用于中西部地区, 但其分配不科学, 监督管理不到位,
16、 均等化效应难以发挥。由此可见, 分税制财政体制下, 地方政府依靠自有财政收入和上级政府的转移支付难以满足本级政府的财政支出。在这种情况下, 地方政府一方面积极寻求包括土地收费在内的非正式财政收入来源, 以弥补预算内收入的不足; 另一方面在 2002年所得税分享改革后, 地方政府财政收入增长方式发生了明显变化。在现行分税制的制度安排下, 主体税种增值税和所得税为共享税, 且中央分享比例较大, 消费税完全归中央所有, 地方政府难以通过发展工业获得增值税和所得税来扩大自己的收入。于是通过发展包括建筑业在内的第三产业, 获取完全属于地方自己的营业税收入就成为一件顺理成章的事情了。21现行土地制度有缺陷。/ 土地财政0的顺畅运行必须建立在地方政府具有强大的土地资源配置权。根据现行土地制度, 我国实行的是国家所有和集体所有的二元土地所有制, 即农村土地集体所有, 城市土地国家所有, 国家基于社会公共利益需要并依照法定程序, 在作出适当补偿的情况下可将集体土地征为国有。但法律却没有对公共利益的内涵和外延这一征地的唯一条件作出任何规定, 而是由政府进行解释。于是地201
