常纪文解读新修的安全生产法

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1、常纪文解读新修的安全生产法常纪文解读新修的安全生产法 中国网中国网: : 各位网友大家好！“中国访谈世界对话”，欢迎您收看！2014 年 8 月 31 日，十二届全国人大常委会第十次会议审议通过了关于修改的决定，修改后的安全生产法将于今年 12 月 1 日施行。据 报道，多位常委会会议与会人员表示，“安全生产人命关天，希望尽快通过法 律的修改，降低我国安全事故的发生概率”。那么，此次修法具有哪些亮点和 不足，未来能否实现立法者的心愿？中国访谈就这些问题特邀国家安全生 产理论专家进行解读。今天作客中国访谈演播室的嘉宾是国务院发展研究 中心资源与环境政策研究所副所长、原北京市安监局副局长常纪文。

2、常教授您好！感谢您作客中国访谈演播室。 常纪文常纪文: : 谢谢！ 中国网中国网: : 在节目的开始，想先请您给各位网友介绍一下，此次安全生产法的总体修 改状况？ 常纪文常纪文: : 此次修法大概历时有两年多时间，由 97 变到 114 条，增加了 17 条，修改 了 70 多个条款。从结构、内容来看，吸收了国际上的一些很成熟的安全生产的 监管经验，平衡了各个方面的利益。此外，按照国家治国理政的新要求做出了 修改。虽然现行的安全生产法取得了很大的成绩。2005 年全国是“万人事 故”安全生产方面受伤害人数大约有 12 万人，到去年是 7 万人，降低的幅 度非常大。但是随着时间的发展，国民经济和

3、社会发展取得了进一步的进步， 社会各界对安全生产的要求就更高了，所以这时候就提出对安全生产法进 行修改。总体来看，安全生产法的修改幅度很大。虽然是修正，但也达到 了修订的幅度，总体来看法律修订还是比较不错的，是一部符合实际需要的安 全生产法，可见全国人大常委会、国务院法制办等有关机构和部门对这部法律 进行修正的重视。 这个法律还有一些亮点，当然也会具有一些缺憾和不足，等一会儿会跟大 家讲。 中国网中国网: : 据了解，此次修法要求进一步完善安全生产的基本法律制度，使法律更具 有操作性和规范性，也是希望通过法律来降低安全生产事故的发生，您认为此 次对安全生产法的修改，它在立法定位和规范模式上有哪

4、些新的变化呢？ 常纪文常纪文: : 第一，在立法定位方面，这回安全生产法的修改做出了一个创新，在 很多地方把“安全生产管理”改成了“安全生产工作”，这说明以前的安全 生产法是个管理法或监管法，变成了一个全方位的工作法，实现了立法定位 的改变。安全生产法这回的修改涉及了大量基础性、综合性的规定，基于此，可以说安全生产法第一个特点，应该是基础性、综合性的安全生产法 律。 第二，这个法律在其中规定了很多和其他安全生产法律法规在使用方面 相衔接的规定，比如它规定了在消防安全、道路交通安全、铁路交通安全、水 上交通安全、民用航空安全方面，后来又扩展到了核与辐射安全，以及特种设 备安全，使安全生产法的统一

5、性和统筹性更加明显。 总的来看，修改后的安全生产法其调整机制和方法还是以行政法律机 制的调整方法，调整机制为主，总体上来看仍然属于行政法。但由于安全生产 法大家都知道，它具有社会公益性，并且在里面规定了劳动合同、工会等方面 的规定，所以又可以把它纳入社会法的范畴之中。 中国网中国网: : 其实可以说这次修法在立法定位和规范模式还是带来了一个很大的变化？ 常纪文常纪文: : 在规范模式上，变化也是比较大的。我刚才讲的，把安全生产管理改为了 安全生产工作，看似简单的文字修改，其实用意是很深的，把整个立法的规范 模式做了大的调改。所以，我认为第二个特点，安全生产法这回修改就是 由传统的命令+控制式的

6、管控法升级为管理和自主相结合的共治法，就是强调各 方面共同参与，主要表现在以下两个方面： 第一个方面，建立了多方参与和合作的共治机制。譬如说安全生产法修 改之后的第三条规定，它强化和落实生产经营单位的主体责任；建立生产经营 单位负责，职工参与；政府监管；行业自律；社会监督的机制，消除了以前过 分地重视行政监管的弊端，发挥了各个方面的积极作用，体现了国家治理体系 建设现代化、安全生产共治的要求。 第二个方面，既然我们说发挥各个方面的作用，所以安全生产法的 修改在里面规定了，比如说协会、行业组织、工会，强化了它们的作用。譬如 说这次它的 12 条规定了，有关协会组织依照法律、行政法规和章程特别是

7、强调章程的作用，为生产经营单位提供安全生产方面的信息培训等服务，这个 信息培训服务是新规定的。 发挥治理作用，促进生产经营单位加强安全生产。第 13 条规定，“依法设 立的为安全生产提供技术、管理服务的机构，依照法律、行政法规和执业准则” ，刚才说了章程还有执业准则，就是突出了其他主体的自治的作用或自主的作 用。“接受生产经营的委托为其安全生产工作提供技术和管理服务”，那么这 一些措词，就是“章程”、“自律”、“执业准则”的措辞，创新了安全生产 主体架构的设计，在精简行政许可的形势之下，为如何加强安全生产管理指明 了方向。这说明我们国家的安全生产工作不仅要在法制的轨道下进行，以后还 要在国家治

8、理体系和治理能力现代化的框架下进行。 中国网中国网: : 可以说我们在修法的规范模式上也是带来了很大改变的。您认为在立法理 念以及工作思路上，此次修法有哪些创新之处呢？ 常纪文常纪文: : 立法理念和工作思路对于立法是非常重要的，就像我们写文章一样，如果 文章立意更高，那么这个文章可能会写得很好；如果这篇文章还没开始写，立 意很低的话，最后这个文章肯定会写得不怎么样。安全生产法的修改也是 如此，因此，修改立法目的，提高立法立意是一个必须要做的事情，此次安全生产法的修改在第一条明确规定了立法目的，在其他的条款也隐含了一些 立法目的，比如以人为本，立意是以人为本，就把安全生产法的立意给提高了。安全

9、生产法的第 1 条“为了加强安全生产监督管理，防止和减少生产 安全事故，保障人民群众生命和财产安全，促进经济发展，制定本法。”修改 为“为了加强安全生产工作，防止和减少生产安全事故，保障人民群众生命和 财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法。”这是现行法的规定，它 修改成了“为了加强安全生产工作，防止和减少安全生产事故，保障人民群众 生命和财产安全，促进经济社会持续健康发展，制定本法”，这里面有两个改 动的地方，第一是由“安全生产管理”变成了“安全生产工作”；第二，原来 立法的目的虽然有防止和减少安全生产事故，保障人民群众生命和财产安全， 促进经济发展，把这三个并列，但是我们如果仔细去研

10、究会发现，安全生产最 后的目标点是促进经济发展。所以，在一些地方不可避免就演变成片面地追求 经济发展或经济增长，忽视安全生产的现象，因为安全生产的目的是为了促进 经济发展。 这次立法目的第二个亮点就是，规定经济和社会持续健康发展。持续和 健康发展，因为安全生产是约束性的因素，以后会发展成积极的因素。但是有 一点，安全生产如果工作做得好就表明经济社会持续健康发展了，所以，这个 改动是比较大的。 第 3 条，虽然它不属于立法目的这一条，但它里面的一些规定也可以对立 法的立意有一些补充作用，它的第 3 条修改增加了“安全生产工作应当以人为 本”的规定，就是立法的理念或立意得以提升，更加科学、更加人性

11、。所以， 我认为，这回立法理念有创新，安全生产法修改的第三个特点，体现了民本性 和民生性，民本性就是以民为本，体现了民生性。立法理念的修改，对它的基 本方针、主要制度、法律机制和法律责任设计，特别是它们的提升和发展起到 重要的指导作用。 第二个方面，关于工作思路。这回安全生产法的修改借鉴了职业病防治 法的修改经验，现行的安全生产法里没有工作思路的规定，职业病防治法里有， 所以，这回借鉴了职业病防治法的修改经验。职业病防治法和安全生产法都是 安监部门执法的依据，它这回修改更加注重安全生产工作的全面性、系统性、 逻辑性，特别是理性，就是这个思路它不虚，它很实。明确了安全生产工作的 路线、方针、主体

12、、方法、方式。 譬如说第 3 条是这么规定的：“安全生产工作就是以人为本，坚持安全发 展”，在原来二审的草案里是“坚持安全发展战略”，这回改成了“坚持安全 发展，坚持安全第一、预防为主、综合治理的方针”，这个方针倒没有改，但 后面做出了一个很大的创新，就是“强化和落实生产经营单位的主体责任，建 立生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和社会监督的机制”。 可以看出来，这个规定说明，安全生产工作以人为本是工作的基本原则，这是 一个基本的原则。 安全发展是安全生产工作的战略基本要求，安全第一、预防为主、综合 治理是安全工作的基本方针，生产经营单位的主体责任是安全生产工作的核心 要素，就是基

13、本重心。生产经营单位负责、职工参与、政府监管、行业自律和 社会监督是工作的主体、方式和方法观。可见，修改之后的安全生产法在工作 思路方面视野更加广阔，思路更加清晰，主体更加注重多元化，手段更加注重相互衔接，方式方法更加注重层次性和衔接性。特别是层次性和衔接性，实现 了安全生产法规范的理性目标。因为安全生产这个工作是很实的，来不得半点 虚假，必须规定不能喊空口号，安全生产法在第 3 条里边就实现了安全生 产工作的理性化。 中国网中国网: : 刚才您也提到了安全生产责任是一个核心的要素，我们也知道，落实生产 经营单位的主体责任是减少事故发生的一个根本路径。那么，如何建立明确、 可操作的安全生产责任

14、制也是其中一个重中之重，请您给大家简单介绍一下， 在这方面应该加强哪方面的基础工作，在安全生产责任的规定上与以往又有哪 些不同呢？ 常纪文常纪文: : 安全生产工作基础不牢，地动山摇，特别是它涉及到生命安全和健康安全， 所以，必须加强安全生产的基础性工作。这次安全生产法修改借鉴了 4 月份环 保法修订的经验，加强了基础性的工作，这个基础性的工作既包括科技、教育， 也包括经济投入和社会支持，主要包括以下四个方面的基础性的工作。 第一个工作，在标准化和隐患排查方面做出了规定，要求“推进安全生 产标准化建设，提高安全生产水平”，而且增加了另外一个规定“生产经营单 位应当建立健全生产安全事故隐患排查治

15、理制度，采取技术、管理措施，及时 发现并消除事故隐患”，使标准化和隐患排查成为全面改进安全生产工作的重 要基础工作；要求县级以上地方人民政府建立健全重大事故隐患治理督办制度。 县级以上人民政府治理这项制度已经在安监总局的领导之下实施了多年，但好 的做法应当通过立法予以巩固，包括标准化、隐患排查、分级分类管理，安 全生产法的修改都予以巩固，这说明了这些做法是很好的。 第二个工作，基础性的工作，加强了乡镇监管的作用，特别是对乡镇监 管的定位做出了设计，夯实了安全生产工作的基础。比方说它这回规定，“乡、 镇人民政府以及街道办事处、开发区管理机构等地方人民政府的派出机构应当 按照职责，加强对本行政区域

16、内生产经营单位安全生产状况进行监督检查，协 助上级人民政府有关部门依法履行安全生产监督管理职责。”以前中国的行政 法自古以来有一个特点，对机构职责的规定，包括义务职责的规定一般是不下 县的，一般到县一级为止，很少对乡镇这一层次的机构做出安全生产、环境保 护等方面的规定。党的十八届三中全会决定里提到了要加强安全生产的基层力 量的建设，这次安全生产法的修改突出了乡镇、街道这一级的安全生产监 管作用。但是考虑到在基层安全生产监管还是应当主要发挥县级以上安监部门 或者其他负有安监职责部门的作用，所以这一回对乡镇一级包括街道一级政府 安全生产监管职责并没有完全地依靠他们。比方说规定了协助的职责，因为很 多乡镇是没有执法权的，还得依靠县级安监局、市级安监局、省级安监局来执 法，所以，它规定了协助，乡镇这一级主要是监督检查，发现违法行为主要上 报。如果有授权执法，在授权执法的范围可以进行