利害关系的嬗变美国温室气体排放诉讼原告资格的发展

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1、法学研究江苏社会科学2015年第 1 期应对气候变化为全人类共同面临的课题， 越来越多的国家在环境法、 资源法等实体法领域通过立法适应和减缓气候变化的不利影响。在诉讼法领域， 很少有国家受理公民针对温室气体排放提起的侵权和损害赔偿诉讼。美国的公民环境诉讼则独树一帜， 成为推动环境法改革的引擎， 掀起了 “私人环境运动”（citizen environmentalism） 的浪潮。近年来， 州政府和环境公益组织充当了公民环境诉讼的先驱者， 对行政机关的减排规制提出质疑， 向能源企业的温室气体排放行为进行索赔， 但环境诉讼原告资格 “利害关系” 的规定限制了州政府和环境保护组织的 “利他” 行为。

2、本文将通过对Massachusetts案、 Comer案、 AEP案及Kivalina案等判例的梳理， 分析美国针对温室气体排放的公民诉讼在原告资格方面的障碍和发展趋势。一、 美国法下公民诉讼原告资格的传统要求1. 美国法下公民诉讼的有关规定1970年， 美国国会首次尝试在 清洁空气法 中授予普通公民 “私人检察长” 的身份， 允许其 “以个人名义向 （1） 任何人对其违反 清洁空气法 所禁止或要求的行为， 或对 （2） 美国环境保护署 （EPA） 对“利害关系” 的嬗变： 美国温室气体排放诉讼原告资格的发展趋势王燕内容提要美国联邦最高院在马赛诸塞州诉EPA案中对原告资格在 “事实上的损害、可

3、追溯性和可救济性” 方面的革新的解释， 拓宽了温室气体排放诉讼的原告资格。但其后的AEP案、 Comer案和Kivalina案又将温室气体排放诉讼的原告资格进行收紧。从当前的判例来看， 美国温室气体减排制度未来仍将主要是立法机关和行政机关的范畴， 司法审查将以减排的制定法为依据， 主要审查EPA是否履行其职责， 或排放企业是否遵守减排立法的要求。关键词温室气体排放公民诉讼原告资格王燕， 广东外语外贸大学国际商务英语学院副教授510420本文为杨解君教授主持的2010年国家社科基金重点课题 “低碳技术创新与应用的法律制度研究”（10AFX011)及广东省战略研究院软科学项目 “广东碳排放交易管理

4、体制机制的研究”（2012RL50508008） 阶段性成果。- 157“利害关系” 的嬗变： 美国温室气体排放诉讼原告资格的发展趋势其未履行职责的行为发起民事诉讼1。2003年美国联邦法院在Massachusetts v. EPA案中作出重要解释， 认为EPA的职责包括对温室气体排放进行控制， 如此公民便可依据 清洁空气法 下的公民诉讼条款质疑EPA温室气体减排不力或不作为的行为， 或要求企业终止产生严重温室气体排放的项目。清洁空气法 之外的其他环境保护法也设置了公民诉讼条款， 如 国家环境政策法 允许个人对联邦政府制定环境政策时未充分保护公民的知情权向法院提起诉讼。在Natural Res

5、ources Defense Council v. Lujan案2和Friends of the Earth, Inc. v. Mosbacher3等案件中， 环保组织以政府机构制定环境政策未充分评估和披露温室气体排放风险， 法院认为立法机关在立法声明中倘若未对立法的环境损害风险进行充分评估和解释， 则损害公民的知情权。当前 清洁空气法 和 国家环境政策法 成为公民质疑政府机关温室气体减排立法不严或执法不力的主要依据。除了制定法下的公民诉讼条款， 公民还可依据普通法下的 “环境公害” 制度对温室气体排放集中企业提起的损害赔偿诉讼， 或依据 “公共信托” 制度质疑政府机构所批准的产生严重温室气体

6、排放的项目4。在Kivalina v. ExxonMobil Corporation案、 Comer v. Murphy Oil案中， 个人便以石油企业的温室气体排放导致气候变化为由， 对个人气候灾难承受的财产损失提出赔偿请求。2. 美国公民诉讼原告资格的传统要求清洁空气法 虽允许 “任何” 美国公民对EPA和其他个人违反该法的行为向法院提起诉讼， 但法院在受理公民针对温室气体排放发起的环境诉讼时， 坚持审慎受理 （prudential standing） 原则以原告是否具有程序诉讼资格， 并与损害事实之间有利害关系作为是否受理案件的标准。（1） 程序诉讼资格 （procedure stand

7、ing）程序诉讼资格源自 行政程序法 的规定。根据该法， 原告须为(1)被授予保护自身具体利益程序权利的人；（2） 其具体利益必须受到威胁。程序诉讼资格第一点考察的是原告是否具有诉讼权利， 只有在美国法下被赋予诉权的主体方能以自己的名义提起诉讼。这个看似不证自明的问题实际上在环境诉讼中颇具争议性。在Sierra Club v. Morton案中， 联邦最高院持反对意见的道格拉斯法官曾赞同Christopher stone教授授予 “自然物” 独立诉权的主张， 倘使如此， 温室气体排放导致全球气候变暖，承受其直接损害的野生动植物便可以自身名义起诉， 缓解原告资格下的 “利害关系” 要求。但当前，

8、自然物并非 行政程序法 下被授予诉讼权利的主体， 公益组织或个人只能以其自身名义起诉。程序诉讼资格的第二点接近 “利害关系” 的要求， 而有关 “利害关系” 的要求在 宪法 第3条第2款中得到进一步具体的解释。（2） 利害关系的要求在环境诉讼中决定原告是否有诉讼资格的更为实质的问题源自 宪法 第3条第2款有关司法权适用范围的规定， 这项要求亦可被理解为原告与争议事实之间是否有利害关系的规定。上世纪90年代， 联邦最高院Justice Scalia法官先后在Natural Resources Defense Council v. Lujan （Lujian I案） 和Lu1Clean Air A

9、ct. 42 U.S.C. 7604(a) （2000）2自然资源保护委员会认为有关北极野生动物国家保护区的环境影响在立法声明中不够详细， 有可能损害环境，法院对原告资格予以认可， 认为根据国家环境政策法的程序和知情要求， 倘若存在合理的环境损害风险， 在没有充分解释的情形下， 原告的知情权和程序权视为受到损害。See NRDC v. Lujan, 768 F. Supp. at 878.3该案中， 原告起诉要求被告联邦政府机构考虑其在其他国家财政资助项目的气候变化影响， 该案中， 原告阐述了气候变化如何影响其自身， 其提供了科学数据为其后针对气候变化的环境诉讼均有影响， 并强调了政府机构考虑

10、这些影响的重要性。See Friends of the Earth, Inc. v. Mosbacher, No. C 02-4106 JSW, 2005 WL 2035596, at 3 (N.D. Cal.2005).4公民提起此类诉讼的依据主要是 清洁空气法 下的公民诉讼条款， 但公民只能就违反 清洁空气法 的温室气体排放行为诉请禁令或民事罚金， 不能请求民事赔偿。但公民可依据普通法 “环境公害” 制度向未违反制定法要求进行温室气体排放的企业诉请赔偿。- 158法学研究江苏社会科学2015年第 1 期jan v. Defenders of Wildlife（Lujian II案） 中对原

11、告资格进行解释， Lujian II案有关原告资格的说明更是被作为权威解释而反复引用。根据该案， 原告在起诉阶段须证明：（1） 存在 “事实上的损害”（Injury infact） ， 即存在对合法受保护利益的侵犯， 该利益侵犯应为具体和特定的， 且已经发生或即将发生的，并非臆造的；（2） 损害可合理追溯为被告的行为 （traceability） ；（3） 对原告有利的裁决可救济该损害（redressibility）1。这三点在公民环境诉讼中被总结为损害的现实性、 可追溯性和可救济性， 将原告限制为自身利益受到被告侵害， 寻求法院保护的个人。这种 “利己” 的原告资格并非为美国诉讼法所特有，

12、为各个国家诉讼法普遍要求， 既可避免原告对诉讼权利的滥用， 亦可在保护 “特定化” 权利的司法救济权和保护 “普遍性” 权利的立法权之间进行合理区分。但在温室气体排放诉讼中， 亦成为原告难以克服的证明要求。原告须证明被告的温室气体排放行为对其造成的侵害具有即时性、 特定性、 可追溯性和可弥补性， 然而， 虽有科学证据证明温室气体排放的现实危害， 如极端气候现象、 海平面上升、 淡水资源减少等， 但原告很少能证明其个人承受了特定和具体的危害， 或证明损害由特定排放企业的排放行为引起2。即便如此， 州政府、 市政府、 公益组织和个人并未放弃此类针对温室气体排放的环境诉讼， 最高院也借助也逐步放宽公

13、民在提起此类环境诉讼时对损害 “特定性” 、“现实性” 、“可追溯性” 、“可救济性” 等要求的限制， 原告资格曾一度呈现出 “利他主义” 的放宽趋势。二、 温室气体排放诉讼原告资格的近期发展Lujian II案虽然建立了了对宪法第3条原告资格的权威解释， 但在环境诉讼领域也一直饱受争议。有学者将其批评为诉讼法下最基本的也是最有误的规定， 即， 将联邦法院司法审查的对象局限于原告所遭受的 “特定化损害” ， 而民众 “普遍化的不满” 则不为宪法所认可3。2003年Massachusetts案， 联邦最高院对原告资格的解释改变了这种态势， 被公认为美国影响最为广泛的环境诉讼之一。此后的Covin

14、gton案、 AEP案、 Comer案及Kirlina案均为涉及温室气体排放的知名判例。其中， AEP案和Comer案中第二巡回法院和第五巡回法院的合议庭曾一度对温室气体排放诉讼原告资格进一步放宽， 引起学界的广泛讨论。1. 事实上的损害针对被告的温室气体排放行为， 原告存在 “事实上的损害” 是法院认可其原告资格的先决因素，Lujian II案曾一度要求 “事实上的损害” 应是业已发生的或迫在眉睫的， 而Massachusetts案、 Covinton案、 Natural Resources Defense Council等涉及温室气体排放的诉讼中， 则放宽了损害的特定性和现实性要求： 一是

15、损害不需要现实发生的， 有发生损害的风险， 风险逐步增加即可； 二是州政府若以 “准主权” 身份提起针对温室气体排放的诉讼， 其原告资格应予放宽； 三是环境组织如以自身名义提起诉讼， 只要其成员之一承受了温室气体排放的损害或损害风险即可。（1） Massachusetts案： 准主权主体资格的放宽Massachusetts v. EPA 案为美国联邦法院受理的第一起针对气候变化影响的环境诉讼。该案中，联邦法院受理了以往被认为是无从追踪且无法特定化的损害所引起的公民诉讼， 被视为环境法下里1Lujan v. Defenders of Wildlife, 260 F. Supp. 2d 997 (

16、S.D. Cal. 2003).2Katherine A. Guarino. The Power Of One: Citizen Suits In The Fight Against Global Warming, 38 B.C. Envtl. Aff. L.Rev., 2011, p.131.3Kimberly N. Brown. Whats Left Standing? FECA Citizen Suits and the Battle for Judicial Review, 55 Kan. L. Rev.2007(1), p.677.- 159“利害关系” 的嬗变： 美国温室气体排放诉讼原告资格的发展趋势程碑判例1。具体而言， 马赛诸塞州州要求审查EPA不对机动车辆实施温室气体排放限制的决定。地区法院认为原告马赛诸塞州所质疑的EPA不予立法管制的行为并没对其造成现实的特定的损害， 因而原告没有诉讼资格2。联邦最高院在审查原告资格时， 不仅接受