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1、 人事考试教育网我国检察举报制度的问题及对策我国检察举报制度的问题及对策1988 年 12 月 26 日人民检察院举报工作若干规定（试行）的正式颁布，是我国检 察举报制度创建的重要标志。1996 年 9 月 4 日人民检察院举报工作规定正式施行，标 志着我国基本建立起了检察举报制度。检察举报制度把群众监督与检察监督有机结合起来，使群众监督逐步走上法制化的轨 道，完善了我国的权力监督机制，在反腐败斗争中发挥了巨大作用。然而，近年来实践中 出现了不少新情况、新问题，对检察举报制度的发展提出了挑战，笔者在此加以归纳评析， 并提出改革检察举报制度的建议和对策。一、我国检察举报制度存在的主要问题当前，我
2、国检察举报制度存在的问题，主要表现在以下几个方面。（一）对群众民主监督在反腐败中的作用认识不足第一，国家对群众在腐败问题上的消极淡漠倾向重视和应对不够。改革开放以来，尽 管腐败现象的危害越来越大，但是群众对腐败的注意力有所下降，表现出一些不正确的认 识：一是权力监督意识淡化，认为反腐败与己无关，对腐败现象视而不见，听而不闻，更 谈不上坚决斗争；二是好人主义盛行，不敢监督，有些群众没有把民主监督当作义不容辞 的责任，怕监督引火烧身。笔者认为，这是一个十分危险的征兆。然而，现在检察机关还 未深刻认识到这一问题的严重性并采取积极的应对措施。第二，单纯依靠群众的个体行动，没有发动群众组织和私人部门的作
3、用。我国检察举 报制度所倡导的群众监督，仅限于公民个人和发案单位，没有动员群众组织和私人部门参 加。反腐败的经验教训；证明，群众组织和私人部门是反腐败的重要力量。（二）举报安全、举报成本与举报人保护问题自 20 世纪 90 年代后半期至今，举报人安全和举报成本问题引起媒体和社会的强烈关 注，主要是打击报复举报人的现象日趋猖獗，举报人惨遭迫害致伤致亡、蒙冤入狱等恶性 事件时有发生。有学者指出，在所有检察举报人之中，大约 70的举报人都程度不等地尝 到了打击报复或变相打击报复的滋味。据最高人民检察院统计，全国检察机关 2000 年查处 打击报复举报人案件 148 件，2001 年查处 377 件。
4、郭光允，因举报河北省原省委书记、人 大常委会主任程维高，而被戴上“诽谤省主要领导”的罪名，直至被开除党籍、劳教两年。经济学认为，人类的任何行为选择都伴随着相应的成本一收益计算。腐败活动和反腐 败活动都是如此。一般而言，只有当预期收益大干预期成本时，腐败者或反腐败者才会选 择行动。“不怕检查，不怕撤职，不怕失业，不怕离婚，不怕掉脑袋”的“五不怕”举报 英雄郭光允们，经过英勇斗争，终于取得了“惨淡胜利”。然而，这个胜利的代价是几乎 同归于尽。人事考试教育网举报成本居高不下，甚至无法预测和估算，在加大了反腐风险的同时，却降低了贪官 的“腐败成本”。笔者赞同人民法院报文章的观点：对打击报复举报人的邪恶
5、现象的 漠视、不作为甚至姑息迁就，不仅会严重挫伤广大举报人的积极性，助长打击报复举报人 的邪恶气焰，而且会直接影响司法机关的公信力，甚至可能使举报这种独特的反腐败机制 陷于瘫痪的境地。直接的不利后果就是导致举报案件线索下降。从统计资料看，全国检察 机关 2000 年至 2003 年受理的举报线索分别是：188858 件，19M50 件，149497 件，143394 件，近两年下降趋势明显。反腐英雄的遭遇令人沉思：群众勇于举报腐败犯罪，是维护公平正义的表现，为什么 在局部地区局部时段，会发生正不压邪的事情？从法的角度上讲，虽然最高人民检察院在 1991 年就制订了关于保护公民举报权利的规定，但
6、它毕竟只是检察系统的内部规定， 没有被提升到法律的高度，而且许多规定过于原则和粗疏，可操作性差，实践中并没有发 挥保护举报人的功能。此外，刑法第 254 条关于“报复陷害罪”的规定，虽然是对举 报人免遭报复陷害提供的刑法保护，但遗憾的是，这是一个残缺的保护，因为它至少存在 着两个严重缺陷：一是将本罪的主体限定为“国家机关工作人员”，如此一来，因举报国 有企业事业单位的腐败者而遭受严重打击报复的，将得不到刑法的庇护，与被举报人 有关的人对举报人打击报复的，也逃脱了刑法本条的制裁；二是将报复陷害的对象仅 限于举报者本人，将同样可能遭受打击报复的举报人的近亲属拒于刑法保护之外。（三）署名举报与匿名举
7、报的悖论署名举报和匿名举报是公民向检察机关举报职务犯罪的两种方式。我国检察机关一直 提倡和鼓励群众署名举报。人民检察院举报工作规定第 12 条明确提出：举报人应当使 用真实姓名。笔者发现，署名举报或匿名举报实乃一个悖论：署名举报固然方便检察机关与举报人 取得联系，提高了调查取证的效率，但是举报人的身份暴露，使打击报复成为可能，从而 导致举报人因害怕打击报复而不敢举报；匿名举报尽管不方便调查取证工作，但是举报人 的安全问题却得到了保障，降低了遭受打击报复的担心，进而使举报人勇于举报。不难看 出，效率优先还是安全优先，的确是一个两难选择。笔者认为，署名举报是以举报安全为 前提和基础的，匿名举报存在
8、的根本原因就是保密安全问题。鉴于当前我国保护举报人的 法律尚不完善，害怕遭受打击报复已经成为妨碍公民举报的严重心理障碍，以牺牲举报人 的安全为代价而提倡和鼓励署名举报的方针，其存在的合理性和价值需要重新推敲和斟酌。 难道没有第三条道路吗？笔者将在后文给出答案。（四）举报答复问题对群众举报予以答复，是保障群众民主监督权利的内在要求，是保证举报人知情权的 重要措施，也是检察机关举报工作始终与群众保持密切联系的重要途径。然而 1996 年制订 的人民检察院举报工作规定没有关于举报答复的规定。直到 2000 年 6 月全国检察机关 “举报宣传周”期间，才作出了“署名举报，件件答复”的承诺；2001 年
9、 4 月，最高人民 检察院发出了关于认真做好署名举报答复工作的通知，对举报答复工作做出了具体规 定。不得不承认，我们在很长一段时间里忽视了对群众举报的答复，导致群众对检察机关 产生误解，严重挫伤了举报积极性。人事考试教育网当前，举报答复仍然存在三个问题：一是对“群众举报未查处或反馈”的情况仍时有 发生；二是答复工作表面化，不少群众对答复工作不满意；三是缺乏对匿名举报的答复制 度。由于匿名举报没有留下真实姓名和联系方式，总是有理由地认为无法答复。笔者认为， 匿名举报也是公民行使民主监督权利的行为，得到相应的答复也是其权利的应有之义。需 要解决的问题，只是采取什么样的答复方式。（五）举报奖励问题关
10、于举报奖励的根据，以下三种观点都令人信服：一是信息有偿使用说，该说认为举 报线索本质上是一种信息，信息有偿使用在市场经济条件下天经地义；二是激励说，该说 认为举报奖励使举报与经济效益挂钩，可以有效激发群众的举报热情；三是见义勇为说， 该说认为由于举报的对象是违法犯罪分子，其行为蕴含极大的风险，举报本身带有见义勇 为的性质，应予大力褒奖。最高人民检察院在人民检察院举报工作规定中专门有奖励的内容，并于 1994 年颁 布了奖励举报人员暂行办法。可是，现行举报奖励规定有两个明显的不足：一是奖励 范围小，只限于“大案要案”，并不是所有举报有功人员都能获得奖励；二是没有明确奖 励的数额或比例，实践中实际
11、支付的奖励数额普遍偏低，因而举报奖励难以真正发挥其应 有的激励补偿作用。与检察机关举报奖励规定相比，其后制订的税务违法案件举报奖励 办法和举报外汇违法案件奖励试行办法则完善得多，值得借鉴。与举报奖励紧密相关的一个问题是，如何评价对举报有功人员的公开奖励？最高人民 检察院奖励举报人员暂行办法规定：举报奖励情况要适时向社会公布，以弘扬正气， 扩大影响，激励群众举报的积极性。宣传报道奖励工作，要注意保密，非经本人同意，不 得公开曼奖人的姓名、单位。笔者认为，上述规定的价值取向与举报制度为举报人保密的 基本原则相背离。因为，举报人的身份一经公开，遭受打击报复的危险性随之显著增加。 与举报人的人身安全相
12、比，公开奖励所具有的“弘扬正气，扩大影响，激励群众举报积极 性”的价值要渺小的多。因此，关干“经举报人本人同意”这一看似尊重举报人的前提条 件，实在是一个不负责任的陷阱。（六）知情不举的责任问题我国现行的举报制度和刑事法律中没有关于知情不举的责任规定。笔者认为，知情不 举责任制度的缺失，客观上助长了腐败分子的气焰，而且不能解释刑事诉讼法和人 民检察院举报工作规定关于举报作为一项义务的规定。既然举报是法定义务，那么违反 义务者就理应承担相应的责任。当然，承担义务的主体应当有一定范围的限制。我国澳门 特别行政区有这方面的立法可供参考。其公务人员廉洁操守指引规定：“凡知情不报 或假装不知情，即使当中
13、并不涉及任何利益的提供或收受，亦可被追究纪律责任。如果不 检举是为了使某人得益，又或为了损害某人的利益，则也须承担刑事责任。”二、改革我国检察举报制度的建议及对策坚持深化改革，创新体制机制制度，是反腐倡廉的基本经验之一。借鉴本土和国际上 的有益经验，应该尽快改革完善现行的检察举报制度。人事考试教育网（一）唤醒群众反腐败的权力监督意识和积极参与意识面对当前不少群众在腐败举报问题上的消极淡漠态度，检察机关有责任充分发动、组 织、引导群众反腐败的积极性。要开展多形式、全方位的宣传，使举报宣传由外力转化为 两种内力：一是促进群众自愿举报的内在动力，二是促使腐败分子自首的内在压力。只有 每个公民都把巨腐
14、败当成自己义不容辞的责任和义务，在发现腐败现象时主动挺身而出予 以举报，检察举报制度才可能焕发新的生机活力，反腐败工作才可以开创新的局面。（二）建立检察机关与群众个人、群众组织、私人部门及国际社会相联合的反腐败统 一战线检察举报制度诞生和存在的核心价值，就在于它创造了依靠群众反腐败，并使国家机 关的专门法律监督与群众民主监督结合起来的新的监督机制。监督效能补充原理决定了必 须加强检察监督与群众举报监督的合力。笔者完全赞同透明国际所倡导的反腐败战略主张： 只有把各个方面的力量都汇集在反腐败改革的旗帜之下，建立一条反腐败的统一战线，才 能最大限度地打击和抑制腐败。目前我国的检察举报制度的缺陷之一，
15、就是单纯依靠群众的个体行动，而缺乏群众组 织和私人部门的参与。我们必须在公民个人举报和单位举报之外，容许并鼓励那些敢于同 腐败做斗争的民间团体和私人部门的存在和发展。境外给我们提供了许多这方面的成功例 子。如美国为了有效制止警察腐败，建立了许多由离职官员和社会名流牵头的民间组织， 专门监督警察的违法行为。香港廉政公署创建了“廉政之友”，公开招募会员，打击腐败。（三）创建有利于保密安全和激励补偿的举报处理机制1.寻找署名举报和匿名举报之外的第三条道路：推行密码举报制度。所谓密码举报是 指举报人在利用信函、电话或网络举报时，不使用真实姓名、地址，而是通过设定的密码 与举报受理人保持联系。密码举报是
16、介于署名举报和匿名举报之间的一种新型举报方式。 这一方式源自 1976 年诞生于美国的“犯罪终结者”（Crime Stoppers）计划，该计划旨在 解决那些侦破不了的案件，鼓励社区公民提供线索，并给予奖励，其最大的特点就是强制 性匿名举报，通过密码领取奖金。近几年我国有些地方已经开始尝试密码举报方式，并取得了成功。如厦门市思明区检 察院 2002 年 7 月实行“网上密码举报”，半年多时间该院收到的举报量相当予以往两年的 总和。密码举报最大的优点是具有很高的保密性，为举报人提供了最大程度的安全保障，是 探寻举报安全机制的一个成功举措。密码举报也有一个不足，即举报人和检察机关的联系 是单向的，举报人可以主动与检察机关联系，但检察机关不能直接与举报人联系。为此， 可以采取举报公告方式，通过电话留言、网上公告、报纸、电视公告等途径，告知举报人 有关问题。举报公告同样可以作为对匿名举报的答复方式。笔者认为，为了保障举报
