从北京城中村建设项目看农村基建贷款风险

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1、从北京城中村建设项目看农村基建贷款风险从北京城中村建设项目看农村基建贷款风险 发表于：2010-09-03 16:06 浏览(113) 摘要摘要总投资达 2321 亿元的北京城中村建设项目，成为了目前北京各家银行争相抢夺的优 质市场资源。银联信分析认为，农村和区县的基础设施建设落后，是制约国内银行调整区 域信贷结构、发展县域信贷的重要因素，因此商业银行在诸如北京城中村建设之类的项目 上大有可为，但是县域经济发展缓慢、制度的不规范，也给贷款发放带来各种不可忽视的 风险。今年以来，北京市委、市政府在加快推进城乡一体化进程中整体启动了 50 个重点城 中村建设项目，总投资达到 2321 亿元，是北京

2、各家银行争相抢夺的优质市场资源。农行 北京分行立足于服务“三农”，积极支持首都城中村建设项目，截至 7 月 31 日，该行已为 城中村建设贷款发放 82 亿元。一、各方利益大展拳脚，潜在风险变得明朗1、农行北分发力改造项目在激烈的市场竞争中，农行北京分行先后与北京市政府签署了土地储备和南城改造两 个“1000 亿元”合作协议，与顺义、通州、丰台、房山等 10 个区县政府签订了全面战略合 作协议，与北京市农委签署了新农村“五项基础设施”合作协议，与北京市金融局签署了金 融支持重点城中村工程框架协议。农行北京分行按照“一村一策”的原则研究制定了综合化营销服务方案，切实提高信贷 审批效率，保证每一笔

3、城中村建设项目贷款按时足额投放，受到了村民的认可。北京分行 先后重点支持了朝阳区金盏乡长店村、东坝乡驹子房村和大兴区瀛海镇东一村建设。其中 大兴区瀛海镇西区 C1-C5 组团改造项目，共需建设回迁房 65.07 万平方米。大兴的东一 村、三合庄、陈庄子总共投入了 13 亿。针对北京市的城中村改造项目，北京分行近期已 获批的 50 亿元贷款将继续投放。2、多方利益制约带来风险北京市今年拟整治的城中村数目是 80 个，早在 2002 年，就有专家测算，北京城中 村拆迁安置费用和市政设施加起来，大概需要 400 多亿元资金。而 2009 年北京市发改委 用于城中村改造的专项资金为 15 亿元。一直以

4、来，如何吸引社会资金以及开发商参与城 中村改造成为人们关心的焦点，但目前部分城中村改造项目开发商涌入与商业银行争抢的 局势，使得表层的最大问题变得不成问题。然而，多方利益的制约，却带来了另一个问题，那就是政府管理的无力。首先，是与 开发商的矛盾，政府无疑希望开发商介入，从朝阳区建委多次给和平村与开发商牵线搭桥 的举动就可见一斑。然而，城中村拆迁难度大、开发成本高的现实却令开发商望而却步。 80%的城中村面积较小，也难以提起开发商的兴趣。同时，项目的开展中涉及的问题很复 杂，有开发商资金不到位的原因，也有政府有关部门要求先绿化后开发，开发商不情愿， 而牵涉到的农转非的问题。这是历史遗留问题，政府

5、部门也难以解决。其次，是与居民的矛盾。北京部分城中村改造用于被拆迁居民的回迁，这部分工程往 往进展较为顺利。显然，类似工程既使市容改观，又改善了居民的生活环境，是一个“双赢” 的结果。而在一些“城中村”，比如和平村，由于拆迁补偿款不高，加上没有房屋安置，拆 迁工程已历经一年有余，却只进行了一半。同时，随着城中村的改造，外来居民的生存空 间则被挤压到一个更为狭窄的地带。如果城中村消失，外来人口居住成本会提高，居住问 题将加大城中村的管理难度，而这显然不是城中村项目的初衷。最后，是对银行信贷的保障不到位。农村基础设施贷款额度大、周期长，是银行信贷 扶持农村基建项目的主要风险来源之一，而承贷企业第二

6、还款来源能否落实，又将较大程 度上取决于政府的偿债能力和还款意愿。但是，目前地方融资平台的风险排查，收紧了地 方政府的资金链；再加上北京城中村项目所在区县本身的财政资金不足，使得对银行授信 的空头保障没有说服力。对此，银联信分析认为，尽管北京城中村建设项目极具诱惑力，但北京各银行不应盲 目跟风。农行北分的大手笔建立在其服务“三农”的机制和较完善的风险管理机制上，对于 大部分北京中小银行来讲，仍应在风险可控的基础上，适当跟进农行北分已有项目，而农 行北分没有涉足的区域，其他银行或许应该慎重考虑。二、扩大化看农村基建贷款风险从以上对北京城中村建设项目所存的风险，可以看出地方政府财政负担、贷款保障机

7、 制是银行投资的主要客观风险；贷款方式、自身风控机制的缺失，则是主要的主观风险。1、主观风险从银行的角度上看，主要是在业务运作、业务结构和业务操作人员上略显落后：首先是贷款运作模式面临挑战。以在农村基建项目上具有优势的农发行为例，当前该 行开展的农业开发和农村基础设施建设项目绝大多数是非经营性项目贷款，其主要运作模 式是政府主导立项、人大通过纳入预算决议、财政补贴偿还、农发行调查论证审批、企事 业单位融资建设。但是，目前这种模式法律尚未明确，未得到各有关部门，包括财政部、 监管会等广泛认可。银监会将对此进行长达半年的监督检查，财政部也表示地方政府融资 平台太多太乱，地方债方高达 8 万亿元，将

8、着手进行清理规范。一旦清理或停止开办，该 行农业开发和农村基础设施建设贷款业务将无法开展。其次是信贷业务结构需要改进。目前，我国银行对农村金融服务的结构不尽合理，资 金投放导向作用不明显。由于传统观念的惯性作用和农村融资供求矛盾紧张以及不良贷款 包袱沉重等因素，当前的金融机构还习惯于“买方”市场，不注重开发市场，增加服务品种， 而是乐衷于小额贷款。在代表农业发展趋势的优质农产品、绿特种植和畜牧业以及农产品 加工、储运保鲜等金融支持上没有实现有效对接，资金导向作用没有发挥出来。最后是一线信贷人员严重匮乏，业务开展捉襟见肘。目前，大多数银行的县支行都缺 乏开展中长期信贷业务的项目评估、风险管理、法

9、律事务以及信贷管理系统熟练操作人员， 这种情况在中小银行地方支行、三线城市的城商行以及村镇银行尤甚。个别行甚至不能独立开展项目评估，能承担项目评估的也多数依赖于可行性研究报告的结果，缺少独立分析、 独立思考和独立判断。2、客观风险虽然主观风险是增量贷款风险源头，但是与环境有关的客观风险是造成银行信贷风险 不稳定性递增的主要原因：首先，是在整体环境的扶持上。当前金融对农村城镇化建设的支持仍是趋于弱化。一 是政策性金融支农作用弱化。一方面农发行作为当前唯一农业政策性银行，由于其功能缺 位，业务范围萎缩，无法充分发挥对农业的政策性支持作用；另一方面，亟需政策扶持的 农业开发、农业技术进步及农村基础设

10、施建设却得不到应有的政策性金融支持。二是金融 机构在体制、机制、方式上不能适应农业和农村经济发展的需要。三是各金融机构存在非 农化服务倾向，对农村城镇化建设的支持趋于弱化。其次，是在保障制度的缺失上。一是担保问题，农村抵押担保不足，抵押担保问题难 以有效解决。农业开发和农村基础设施建设贷款额度大、期限长、见效慢，如果地方财力 不足，又需投资建设，势必采取经营性贷款模式。但从目前看，各地的担保公司实力普遍 较弱，能够承担 3000 万以上项目担保的公司数量不多，而且其融资周转能力不强；从农 村市场来看，目前集体土地、农民住房、农机具等又不能用于贷款担保抵押；地方政府成 立的融资平台名下资产多为政

11、府机关、事业单位的办公房产和划拨土地，难以设定抵押， 有的即使能够设定抵押，一旦需要变现，也无法实现；其他公司招、拍、挂的土地，最长 在两年内必须开发，难以为中长期贷款提供抵押担保；地方政府土地储备中心储备的土地， 土地储备管理办法明确规定不能为第三方提供担保。二是补偿机制严重滞后，体现不出政策性属性。农业开发和农村基础设施建设项目是 典型的公益性、非竞争性项目，贷款收益与安全更多依赖于地方政府信用，与粮棉油政策 性贷款在本质上类同，属于政策性贷款业务，2009 年的中央 1 号文件也把此列入政策性 信贷业务，但目前国家在资金来源、税收优惠、利益补偿等方面没有任何补偿，也没有任 何政策支持，而

12、是按“商业性贷款”模式运作，风险由银行自行承担。最后，农村基础设施贷款管理、监督机制缺陷明显。一方面，目前，特别是农村金融 机构还普遍没有比较系统农村基础设施贷款管理办法或操作细则，涉及的存量贷款大多比 照同类贷款品种或方式进行操作；农产品质量安全和标准建设、动物防疫和植物保护、认 证认可等服务体系建设、农村经济信息应用系统建设等农业服务体系建设贷款还没有引起 重视，还缺少有效的信贷服务手段；涉及农田水利、农村环保、农业科技和工程等农村基 础设施方面的专业人才十分不足；农村基础设施贷款的调查、审查和贷后管理还存在诸多 问题，有的过分依赖政府承诺、土地抵押、财政承诺等放松了对贷款主体及其项目的实

13、质 性审查，有的发放流动资金贷款用于长期项目投入，有的贷后管理不力资金被挪用，操作 风险隐患较大。另一方面，长期以来，农村基础设施贷款统计一直是银行业金融机构和监管部门的一 个难题，尽管 2007 年 8 月央行、银监会联合出台的涉农贷款统计制度明确了农村基 础设施贷款的统计口径和方法，但银行业金融机构对此并不重视，有的统计部门和信贷前 后台缺乏沟通，有的按行业归并将建筑贷款全部统计成农村基础设施贷款，误统和漏统情况十分突出，农村基础设施贷款信息不透明致使银行业金融机构及监管部门均很难准确把 握农村基础设施贷款总体规模和风险。三、对参与农村基建贷款地方银行及村镇银行的授信建议在国内一系列刺激经

14、济增长政策的切实推行，国际金融危机影响下的农村经济正在逐 渐复苏。农村经济中的农业、纺织业、装备制造业等各行业在经受洗礼后纷纷调整产业结 构，寻求新的增效方式奋勇突围。农村基建项目也在水涨船高中大力开展，对此，银联信 分析提出以下可行建议，供各商业银行地方支行及村镇银行参考：1、争取政策支持银联信分析认为，银行的首要任务，是争取国家和地方政府的政策支持。包括风险补 偿机制、担保机制、金融合作机制、地方监管机制等的落实。具体来讲，一是优惠政策， 银行应清楚的认识到，吸纳民资共同参与农村基建项目利大于弊，只有灵活多样的方式、 多渠道的资金凑集，才能最大化降低信贷风险；二是信息管理机制，即研究并建立

15、政府负 债能力的测算指标体系，以及时向银行业金融机构等有关部门披露农村基础设施建设政策、 规划、投资、融资规模等信息；三是监管机制，虽然市场化的管理是对银行风控最有利的 支持，但是在当前农村经济发展模式下，适当的监管有利于银行积极进行贷款管理组织、 营销策略、信贷产品、风险定价、考核激励以及信贷队伍建设等方面的创新，并加大信贷 扶持力度。2、在业务操作上进行完善根据农村基础设施贷款的政策性、安全性、收益性，在贷款业务运作中应按照信贷管 理基本制度相关规定，对贷款实行“审贷分离、有限授权，及时调整”的贷款程序，科学划 分贷款决策和管理权限。县支行负责贷款的贷前调查和贷后管理，对 500 万元以下

16、的贷款 项目，授权二级分行审批；对 500 万元以上 5000 万元以下的贷款项目，授权省级分行审 批；对 5000 万元以上的大型项目，由总行审批。在授权管理方式上，将基本授权与特别 授权、直接授权与转授权有机结合，在保证授权管理规范性的同时，照顾到权限使用的灵 活性。3、加强风险识别能力参与项目的银行要加强对农村基础设施贷款风险的识别和监测，定期对贷款的风险状 况进行监控。要密切关注承贷主体和担保主体的投资经营情况、管理机制变化情况、资本 金及配套资金的到位情况、项目建设进展情况，加强对信贷资金流向和项目收费专户的监 控，强化贷后管理，保证贷款资金安全收回。总而言之，从北京城中村项目的争夺现状可以看出，农村基建项目贷款市场只会越来 越大，随着“壮大县域经济”政策的逐步落实，会有更多的商业银行涉及其中。国内银行， 特别是中小银行地方支行、三线城市的城商行、村镇银行，在随大流的同时应保持审慎态 度，在风险可控的情况下适当进入，免受类似平台贷的风险冲击。