科技政策中心动态

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1、 1 科技政策中心动态科技政策中心动态 第 99 期 第 99 期 清华大学中国科学技术政策研究中心编 2016 年 5 月号清华大学中国科学技术政策研究中心编 2016 年 5 月号 研究聚焦 研究聚焦 世界各国军民融合政策制度建设的 典型做法与特征规律 世界各国军民融合政策制度建设的 典型做法与特征规律 “军民融合发展系统性政策措施和办法研究”课题组 “国外军民融合政策制度体系研究”子课题 当前，军民融合作为提升国防建设整体效益的主要途径，已成为世界主要国家的共同选择。在推进军民深度融合过程中，一方面这些国家将军民融合普遍原理同本国具体情况相结合，根据本国国际环境、国家战略、军事威胁情况、

2、经济发展需要、国防工业和民用工业基础、科技工业体制和机制以及文化背景等因素， 建立了各种不同的军民融合发展2 模式；另一方面这些国家出台了大量的相关法律法规和政策文件。而这些法律法规、政策文件与各国军民融合特有模式相结合，形成了各具特色的政策制度体系，这些政策制度立足于本国具体国情，理顺了融合过程中复杂的利益关系， 破除了融合过程中自身面临的深层次体制机制障碍，为各项融合政策的实施提供了基本依据，有效地巩固了改革成果。推动正确处理国防建设与经济建设的关系，积极推动军民融合发展。本文介绍和讨论主要国家的典型做法和对我国的启示： 一、世界主要国家军民融合政策制度体系建设典型做法一、世界主要国家军民

3、融合政策制度体系建设典型做法 世界各国基于本国面临的安全形势，体制环境，综合国力，结合自身战略定位与发展目标，建立了既有共通性，又与各国特点紧密结合的军民融合政策制度体系。其中主要国家的典型做法如下： 1、美国：军民一体，制度规范军民深度融合 1、美国：军民一体，制度规范军民深度融合 冷战结束后，随着军费开支的减少，特别是 20 世纪 80 年代新技术革命的兴起，美国调整了国家安全策略，在发展提高经济水平的同时，兼顾强化国防能力， 形成一个同时满足军用和民用两方面需要的工业基础， 以期实现二者的双赢， 军民一体化战略正是在这种背景下应运而生。在推进军民一体化的过程中，美国非常注重政策制度建设，

4、高度重视从国家立法层面确立工作的基点和途径，形成了宪法、国防法规、行政法规和政策计划相结合，主要内容涉及武器装备科研生产领域、后勤保障领域、军事人才培养领域和动员领域等的制度健全、规定明确的政策制度体系。 在国防工业上，在国防工业上，美国建立了武器装备科研生产市场竞争政策制度，3 发展利用军民两用技术政策制度，系统的国防合同管理政策制度，优先及扩大利用民用技术和产品的采购政策制度， 军用标准和民用标准一体化政策制度， 建立了军民融合过程中的国防知识产权权利归属和利益分配政策制度。美国认为民转军的核心问题在于知识产权与利益分配，因此以拜杜法案确认了“谁研制，谁所有”的原则。确保军民双方的科研人员

5、能够得到成果转化的利益与激励。 在后勤保障上在后勤保障上， 美国主要建立了民营企业进入后勤保障领域的名录制度以及后勤保障合同管理政策制度等。如美 1982 年联邦经理财务廉正法案和国防部第 501038 号指令规定，国防部建立内部管理控制报告计划，包括对合同实施过程、产品或劳务的接收和付款，以及对合同条款的遵守的管理等。 联邦采办条例国防部补充条例内容涉及合同经办部门的权限与职责、合同正式招标、开标与合同授予、谈判签订合同、合同成本的原则和规定、合同履行与交货、合同纠纷、合同中止等。在军事人才培养方面上，美国突出了以下工作：为节约军事专用教育资源，更好地提高军队人才培养质量，美军建立了依靠地方

6、大学办学、吸纳地方高素质人才服务国防等军民融合人才培养政策制度。美军在动员领域建立了相对完善的各类资源军事功能和民事功能快速转换的政策制度，包括国防生产法规定了国家在紧急状态下提高物资装备生产规模(能力)、增加运力、扩大工业生产规模的制度，以及对总统和各军种的动员权力界限等。 为了实现军民融合的相关目标，美国出台了大量针对性的措施。如针对军民融合中的竞争问题，如针对军民融合中的竞争问题， 美国 1984 年 签订合同竞争法 规定:“国防部(在采办资产和劳务时)要采用充分、公开的竞争程序”。为扶4 持民用中小企业为军方开发产品，2003 年 2 月，美国国防部提出了国防工业基础转型路线图 。该报

7、告强调，必须改变主承包商控制国防市场的局面，引导和鼓励掌握创新技术的中小型企业进入国防领域，从而形成大小兼备、供应商众多的新型国防市场格局。 2009 武器系统采办改革法规定，在武器系统技术开发阶段必须要有两个或更多竞争主体提供竞争样机。 国防生产法要求总统应对小企业(包括转包商和供应商)给予优惠。而针对军用技术民用化，而针对军用技术民用化，美国国会 1992 年制定了国防工业技术转轨、再投资和过渡法 ，要求发展军民两用技术。1995 年美国国防部发布了加强两用技术转化的专门文件两用技术，旨在获取经济可承受的前沿技术的国防战略 ，报告强调了加强军民两用技术研究和开发的重要性。1995 年国家安

8、全科学技术战略 、1996 年、1997年和 2000 年国防科学技术战略 、 1998 预算年度国防授权法 、2002年国防报告等对此都做出了相应的规定。如1998 预算年度国防授权法要求军方必须加大对两用技术开发的投资，并规定了两用技术项目经费的分摊原则。 这些措施与配套的涉及国防合同采购、 军用标准与民用标准统一的1984 年签订合同竞争法 ， 联邦采办条例及国防部补充条例 ，以及规定民用标准与军用标准交叉使用的 1994 年联邦采购精简化法案等，共同构成了美国军民融合政策制度的基本保障。 在军事人才培养方面，在军事人才培养方面，军民融合政策制度，美国建立了军民融合人才培养政策制度。 在

9、动员领域建立了相对完善的各类资源军事功能和民事功能快速转换的政策制度。 2、日本：以民掩军，调动民力构建隐形军事强国 2、日本：以民掩军，调动民力构建隐形军事强国 5 日本在战后受到和平宪法的约束， 使其不能按照正常国家的方式来发展军事力量，但其谋求军事霸权之心不死，在宪法的约束下推行军民融合，并以其宪法为基础在国家安全、军工科研、军事后勤等领域制订颁行了多项带有明显军民融合特点的法律法规， 充分调动民力与社会经济资源参与国防建设，实现军事力量的隐性发展。 在国家安全领域，在国家安全领域，日本以法律建设和机制保障作为抓手，通过大量法律的出台，推进了军民融合制度建设。在国防工业领域，在国防工业领

10、域，日本以民间企业为核心，按“以民代军”， “以民掩军”的原则，建立了以行业扶持政策制度，和竞争采办制度为核心的制度体系，最大限度的发挥民间企业的作用，实现军民融合在国防军工科研生产方面的作用。在后勤保障方面，在后勤保障方面，日本建立了物资保障社会化制度与军民融合的后勤维修保障制度，以及依赖民间运输力量的交通运输制度。 在上述方面，日本通过日本自卫队法 安全保障会议设置法 应对武力攻击事态法 关于武力攻击等事态下国民保护措施法 海上保安厅法 防卫计划大纲等典型国家安全法律中的相关规定对军民融合进行规范。再结合本国在二战后军力发展受到限制的实际情况，在发展军事工业方面采取“先民后军、以民掩军、寓

11、军于民”的模式，主要依靠民间企业来发展国防科技和武器装备， 其大部分武器装备的研制任务都是由民间企业来承担和实施。主要依靠民间企业来发展国防科技和武器装备， 其大部分武器装备的研制任务都是由民间企业来承担和实施。日本国防装备和生产的基本政策为军工生产确立了基本的方针。其中主要原则是以国家的工业能力、技术能力为基础，鼓励采购本国生产的武器装备，最大限度地利用民间企业的开发能力、技术能力，制定好远景规划为装备采办打下基础，积极引入竞争，以法律文件的形式将“以民代军”的战略思想固定下来。日6 本先后颁布了武器装备生产开发基本方针和武器装备研究开发振兴方针 ，以规范国防军工科研生产，促进国防军工科研生

12、产中的军民融合。为保证国防军工科研生产能力，还制订了许多行业性的扶持政策制度，对涉及军事领域的行业从政策和资金上大力支持和援助。例如，日本政府为扶持航空电子工业发展制定了诸多相关法令， 其中最主要的法令有电子工业振兴临时措施法 、 航空工业振兴法和飞机制造事业法等。 日本的军民融合政策制度，使得日本在表面上受到限制的情况下，依然建立了完善的国防工业体系与后勤保障能力， 实现了其军事力量的隐形发展。 近期以来， 安培政权解禁集体自卫权， 力推新安保法案生效，结束了二战以来“专守防卫”的国防政策，为“军事正常化”提供了合法依据， “和平宪法”名存实亡。在这种不断修宪背景下，日本内阁通过“防卫装备转

13、让三原则” ，摆脱了武器装备出口的限制，调整装备管理体制，推动装备研发与海外军售，这将使“以民掩军”的军民融合体制呈现出新特点。 3、俄罗斯：军民并重，政策保障经济社会转轨 3、俄罗斯：军民并重，政策保障经济社会转轨 俄罗斯的军民融合式发展， 尤其是国防工业的军民融合式发展很具有典型性，大致经历了“军民分割” “军转民” “军民融合”三个发展阶段。其在向军民融合转变过程中，十分注重政策制度的保障作用，并根据不同时期军民融合的任务适时调整立法内容。 在国防工业领域，在国防工业领域，俄罗斯最早注意的是“军转民”的政策制度建设，以规划、计划、纲要文件的规范与扶持做为军民融合政策制度的关键，2000

14、年以后，俄罗斯军民融合由国防工业生产向体制改革迈进，以“军7 民一体化”为立法重点，建立了一系列关于国防工业订货、科研生产以及竞争性采购合同的政策制度。在科学技术领域，在科学技术领域，俄罗斯对科学技术领域的军民融合问题进行了原则性规定， 并以科技政策推动军民两用技术发展，以军用技术带动民用技术。在人才培养领域，俄罗斯通过军人及家属待遇，预备役、动员、民防等领域的立法保障，建设了军民结合的人才保障政策制度体系。 俄罗斯国防工业军民融合经历了两个阶段， 1992 年-2000 年为第一阶段，从 2000 年至今为第二阶段。由于各阶段军民融合的重点内容不同，其政策制度内容也各有侧重。在第一阶段中，随

15、着俄罗斯独立，迫切需要改变国防工业组织结构，实行“军转民”战略，以期解决军事工业经费不足等问题，并形成“以民促军” 、 “以军带民”的经济发展模式。这期间的相关政策十分重视规划、计划、纲要等规范性文件的指导、规范与扶持作用，将其视为军民融合政策制度建设的关键，并以规章命令保障实施，具体表现在 1991 年，俄罗斯政府制定19911995 年俄联邦国防工业军转民专项计划 ，1993 年通过了俄罗斯联邦国防工业转轨法 ，1993 年俄政府颁布了1993-1995 年俄联邦国防工业军转民计划 ，但到了 1994 年开始，俄罗斯的军品和民品生产急剧下降，面对这种情况，1995 年 12 月俄联邦政府制

16、定了1995-1997 年国防工业军转民专项计划 ，组织研制和批量生产具有高科技含量并有竞争力的民用产品，对从军工生产精简下来的职工提高社会保障，创造条件吸引私人投资来开发急需的民用产品等。1996 年，俄政府颁布了1995-1997 年俄联邦国防工业转产专项计划 ，将“全面军转民”调整为“以武器出口促进军转民” ，把军工转产作为维持国防工业生存发展、促进国家经济繁8 荣的重要手段。 1998 年 3 月， 俄政府通过了 俄联邦国防工业军转民法 ，规定“军转民”所需资金由联邦和地方预算资金支持，保留一定的军工生产能力和生产线，避免军工企业在“军转民”过程中破产。 在第二阶段的军民融合中，2000 年以后，俄罗斯军民融合在整体上呈现“军民一体化”发展。这体现在国防工业上从生产调整向体制改革迈进，推行“寓军于民”发展模式;在科学技术上推行“以民