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1、1试析国家审计在国家治理中的地位和作用刘家义审计长指出，国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计对完善国家治理具有重要作用。刘家义这一重要论断，是关于“审计是保障经济社会健康运行的免疫系统”的重要观点之后，对国家审计本质认识的进一步深化和发展，业已引起审计理论界与实务界的高度关注和强烈反响。 那么，在国家治理框架内，如何赋予国家审计新的定义和内涵？国家审计在国家治理框架中如何更为科学地做好角色定位?这既是审计理论界高度关注的研究课题，也是审计实务界高度重视的现实问题。一、国家审计在国家治理框架内的定义和内涵1.关于国家治理的定义及其内涵所谓国家治理，通常是指政治学领域的治理概念。华东师范大学
2、陈春常博士指出， “国家治理是自有阶级社会以来最重要的政治现象之一。国家治理的本质在于通过其属性及职能的发挥,协调和缓解社会冲突与矛盾,以维持特定的秩序。阶级性和社会性是国家治理的根本属性,在阶级社会,主要体现为阶级性。在社会主义社会中,国家治理既强调其阶级性也突出其社会性,社会性主要通过政治、经济、文化以及社会职能的发挥来实现治理”。徐州师范大学沈寨博士认为，作为与“统治”相对的治理概念，是更高层次的社会管理形式。从统治走向治理，是民主与法制发展的必然结果，是国家管理的理性选择。统治与治理的区别在于：首先，统治的权威来自政府，通过发号施令制定和实施政策，而2治理并不仅仅依靠政府的权威和制裁。
3、其次，统治的主体是社会的公共机构，而治理的主体是多元化的。再次，统治对社会公共事务实行单一向度的管理，其权力运行方向总是自上而下的；而治理主要通过合作、协商、伙伴关系、确立认同和共同的目标等方式实施对公共事务的管理，它的权力向度是多元的、相互的。 刘家义审计长指出， “国家治理就是通过配置和运作国家权力，对国家和社会事务进行控制、管理和提供服务，确保国家安全、捍卫国家利益、维护人民利益、保持社会稳定、实现科学发展。 ”中山大学行政管理研究中心、政治与公共事务管理学院教授郭小聪赋予“国家治理”更加严谨和详实的定义。郭小聪认为，国家治理是指主权国家的执政者及其国家机关（包括行政、立法和司法等机关）
4、为了实现社会发展目标，通过一定的制度安排和体制设置，协同经济组织、政治组织、社会团体和公民社会一起，共同管理社会公共事务、推动经济和社会其他领域发展的过程。它是多层管理主体共同管理社会公共事务、处理社会冲突、协调不同利益的一系列制度、体制、规则、程序和方式的总和。综上所述，国家治理具有以下基本内涵：一是属于政治学领域的概念，是社会发展到一定阶段的国家统治的必然选择和转型升级；二是既体现国家统治的阶级性，也体现公共治理的社会性；三是既体现国家执政机关治理的强制性，更体现国家执政机关与公民社会治理的协同性,治理产生的互惠共生的正和博弈关系，代替了统治产生的此消彼长的零和博弈关系；四是注重引进3现代
5、企业治理的相互牵制与相互制衡的先进理念和科学模式，有权必有责，用权受监督；五是一系列治理体制设置和制度安排的总和，需要通过一系列体制、机制和制度来实施。因此，相对于“国家统治”所指的国家执政机关单一主体单一向度的统治管理来讲，国家治理是以国家执政机关为主体、公民社会共同参与的通过一系列体制设置和制度安排的对经济社会公共事务的多元化多向度的协同治理。2.国家审计的定义演变以及在国家治理框架内新的内涵审计是基于委托经济责任产生而产生的。国家审计是伴随阶级社会产生而产生的，是国家实施统治和治理的产物。新中国审计制度建立以来，理论界对审计定义进行了多次研究，不断赋予和拓展了审计定义新的内涵。 1989
6、 年 4 月， 中国审计学会在贵州安顺召开审计基本理论研究会，第一次对审计进行了定义，即审计是由专职机构和人员，依法对被审计单位的财政、财务收支及其有关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查，评价经济责任，用以维护财经法纪，改善经济管理，提高经济效益，促进加强宏观调控的独立性经济监督活动。 1995 年 10 月，由审计署办公厅、中国审计学会、审计科研所和中国审计出版社四家单位在山东省青岛市发起召开第二次审计定义研讨会，提出了简明的审计定义，即审计是独立检查会计账目，监督财政、财务收支真实、合法、效益的行为。1997 年审计法实施条例从法规条文上确定了审计定义，即审计是指审计机关依法独立检查
7、4被审计单位的会计凭证、会计账簿、会计报表（2010 修订后条例将“会计报表”更改为“财务会计报告”）以及其他与财政收支、财务收支有关的资料和资产，监督财政收支、财务收支真实、合法和效益的行为。这两次审计定义研究，对审计性质的认识主要停留在监督职能上，同时也涉及帮促服务要求。2004 年，现任国家政协副主席、时任审计署审计长李金华在中央财经大学法律系主办的“中国财经法律论坛”演讲时首次提出， “国家审计是国家治理的工具，要在国家治理过程中发挥不可替代的作用”。2008 年 3 月，刘家义审计长在中国审计学会五届三次理事会上阐述了审计作为国家经济社会运行“免疫系统”的重要观点，指出审计本质上是一
8、个国家经济社会运行的“免疫系统”。 审计署 2008 至 2012 年审计工作发展规划把充分发挥审计保障国家经济社会运行“免疫系统”功能作为审计工作总体目标的重要内容，把审计上升到了国家安全的高度，把推进民主法治、维护国家安全、保障国家利益、促进国家经济社会全面协调可持续发展作为审计工作的主要任务。2011 年 7 月，刘家义审计长在中国审计学会第三次理事论坛上提出， “在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统，是国家治理的重要组成部分”。前后两任审计长的多次重要论述，逐步将审计提升到国家治理的工具、
9、国家经济社会运行“免疫系统”和国家治理重要组成5部分的政治高度，无疑将审计的性质和内涵从简单的监督、服务发展到预防、揭示、抵御、清除等多个层面，有助于进一步提升国家审计的地位，更好地发挥国家审计的作用。作为国家治理的重要组成部分，应当将国家治理的内涵赋予国家审计，国家审计应当体现国家从统治到治理转型的全新内涵。一要实现国家审计的转型升级，紧紧围绕科学发展这个主题，牢牢把握转变发展方式这条主线，将绩效审计、资源环境审计、信息化审计、数字化审计作为突破口，实现国家审计工作创新发展，为实现国家良治提供更好的审计服务。二要体现国家审计的社会性，提高审计工作的开放度和社会公众的参与度，发扬光大无锡“参与
10、式审计”模式，审计事务广泛向公众敞开，审计项目请市民“点菜”，审计结果向社会公开，实现国家审计与公众治理的互动共赢。三要加强国家审计的柔性监督和行政指导，国家审计不仅要依法审计、依法处理，而且要帮助健全完善制度、机制和体制，加强法律法规的普法宣传，以促进提高国家对经济社会的管理水平，进一步发挥审计保障经济社会运行的预防和抵御功能。四是加快国家审计体制改革，逐步清除审计工作中存在的体制性障碍和缺陷，切实发挥国家审计在国家治理中“依法用权力监督制约权力”的“免疫系统”功能。根据国家治理赋予国家审计的全新内涵，国家审计可以理解为审计机关在社会公众广泛参与下，依法对被审计单位的财政收支、财务收支及其有
11、关经济活动的真实性、合法性、效益性进行审查，评价经济责任，用以维护财经法纪、改善6经济管理，提高经济效益、促进宏观调控、保障国家安全的独立性经济监督和服务活动。二、国家审计与国家治理的关系及其角色定位只有弄清国家审计与国家治理相互之间的辩证关系，才能准确界定国家审计在国家治理框架内的角色定位，从而科学发挥国家审计在国家治理框架内应有的治理作用。本文从两者的起源及其相互关系入手，辨析国家审计与国家治理相互之间的关系，深化认识国家审计的本质、职能职责、角色定位和应有作用。1. 把握国家审计与国家治理起源的一致性，深化认识国家审计的本质特征国家治理是随着国家产生、基于委托和代理关系产生的。国家产生以
12、后，国家的执政者受国家所有者的委托进行国家治理，成为国家所有者对国家事务进行管理的“代理人”。国家的所有者为了维护国家的统治，需要实施国家治理，并通过授权国家执政者对国家政治、经济、文化以及社会职能的发挥，协调和缓解社会冲突与矛盾，维护特定的社会秩序。国家统治是国家治理的初级形式，国家治理是国家统治的高级形式和艺术手段。同样，国家审计也是基于委托关系和代理关系产生的。我国会计审计学家杨时展教授认为：“审计因受托责任的发生而发生，又因受托责任的发展而发展。 ”国家的所有者将国家治理的责任委托给国家的执政者后，为了保证和促进国家治理的经济责任的充分7履行，需要建立一种强化国家执政者受托经济责任的监
13、督机制，这就促使国家审计的产生。国家审计是国家所有者监督国家执政者受托经济责任的代理人。在古代奴隶社会和封建社会，国王或皇帝是国家审计的委托者，国家审计监督国家执政者受托的经济责任；在现代资本主义社会和社会主义社会，纳税人和公众是国家审计的委托者，国家审计监督国家执政者受托的经济责任，并在公众产生绩效审计需求后，扩大到监督国家执政者受托的相应社会责任。综上所述，国家审计与国家治理的起源，从根本上是一致的，是同根同源的。只是，当国家发展到一定的阶段后，国家的所有者及其国家治理结构发生了变革，国家审计与国家治理的受托和代理关系显得更为复杂，但这不影响得出两者起源一致的结论。把握国家审计与国家治理起
14、源的一致性，对国家审计机关在新时期新阶段国家治理的框架内更好发挥国家审计作用，具有十分重要的现实意义。一是有助于认清国家审计的本质特征，即监督国家执政者受托履行的经济责任，评价国家执政者履行受托经济责任的有效性，促进国家执政者时刻不忘受托的经济责任。二是有助于坚持依法独立审计，真实披露和全面揭示审计发现的问题，并依法稳妥并坚定地推进审计结果公开工作，落实社会公众对国家审计事务的知情权和参与权，解决国家所有者与国家执政者之间的信息不对称问题，增加国家治理工作的透明度，达到用权力监督制约权力的目的。82.把握国家审计是国家治理的重要组成部分，深化认识国家审计的目标任务正如刘家义审计长所指出的， “
15、在国家治理中，国家审计实质上是依法用权力监督制约权力的行为，其本质是国家治理这个大系统中的一个内生的具有预防、揭示和抵御功能的免疫系统，是国家治理的重要组成部分”。 “国家审计是国家治理系统中内生的监督控制系统之一，通过依法用权力制约权力，服务于国家治理的决策系统，对国家治理的执行系统实施监督和约束。 ” 国家审计是国家治理的一种制度安排，审计在监督范围和监督关系上不同于其他经济监督，审计监督是具有独立性的更高层次的综合监督，以其特有的方式在国家治理中居于不可替代的地位，是国家治理内生的、不可或缺的组织细胞。当今世界，国家审计是现代国家治理的必然产物和重要组成部分，是用权力监督制约权力运行的重
16、要措施，是推进民主与法治的重要途径，是加强反腐倡廉建设的有力工具，是强化公共受托责任的监督机制，是维护市场经济秩序的锐利武器，是提高财政公共资金使用效益的积极推手，是维护国家安全、保障国家利益的重要保障。把握国家审计是国家治理的重要组成部分，有助于国家审计机关在国家治理的框架内认识和履行国家审计职能职责，紧密围绕国家治理的目标和标准开展国家审计工作。结合具体国情，我国当今国家治理的目标主要是构建责任政府、法治政府、服务政府、高效政府、廉洁政府和透明政府。广泛认可的良好国家治9理的标准主要体现为：有效维护国家安全，对外维护主权，对内维持政局稳定;有效制约权力运行，建立问责机制，遏制权力腐败;有效维护法律和社会秩序，保障公平正义;促进科学发展，摆脱贫困和增进福利。与此相对应，把握国家审计是国家治理的重要组成部分，国家审计要着力把握和着重加强以下三个环节的审计工作：一要将审计目标关注点放在国家财政安全、金融安全、国有资产安全、民生安全、资源与生态环境安全、信息安全上；二要将审计工作着力点放在领导干部经济责任审计、财经法纪审计、大案要案审计、宏观政策和预算执行审计、政府投资
