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1、浅议我国反避税工作的现状及对策浅议我国反避税工作的现状及对策 日期：2008-02-26 作者：吴爱国 徐新勇 来源：黄石国税直属分局 【选择字号：大 中 小】随着我国市场经济的不断发展和税收制度的逐步完善，偷、逃、骗、抗税等行为的违法空间不断缩小，违法风险不断扩大，违法成本不断增加，上述行为得到了有力的打击和有效的遏制。与此同时，一种新的减少和回避纳税的中性手段悄然出现并呈逐步扩散态势，在外商投资企业和外国企业中尤为明显，这就是避税。国家税务总局已及时捕捉并充分认识到避税的危害性和扩散性，于 80 年代末 90 年代初开始全面部署和大力开展反避税工作，并取得了初步成效，但尚有待进一步完善和提
2、高。本文将就目前我国反避税工作的基层现状进行探讨，并从个人角度建议若干。一、对避税行为的认识到目前为止，避税仍是一个不很明确的概念，国际税收界也尚无定论。一般来说，避税可以认为是纳税人采取利用法律上的漏洞或含糊之处的方式来安排自己的事务，以减少其本应承担的纳税义务。1、准确把握避税的性质。要正确把握避税，必须准确区分避税、偷税、税收筹划这三个概念。三者均是以纳税人减少纳税为最终目的，具有鲜明的目的性。但避税与后两者又有着本质上的区别，偷税是违反法律法规的，是一种违法行为；税收筹划是在法律法规许可的前提下实施的，是与国家立法精神和宏观引导相吻合的；而避税则是在不违反现行法律法规的前提下，利用法律
3、法规自身的缺陷及法与法之间的空隙以达到减少纳税的目的，其实施的外在形式是非违法的，但其内在动机与立法精神是相背离的，不是法律法规所倡导的。用中国的传统观念来定位的话，避税应该是一种合法不合理的行为，是一种不受法律制裁而受道德谴责的行为。 2、充分认识避税的危害。避税虽然在形式上并不违法，但其负作用是多方面的。首先，避税违背了收入属地主义原则，造成避税所在地税收收入的大量流失，影响国家和地方财力。其次，避税违背“公平税负、平等竞争”的原则，造成企业之间实际利润水平的非经营性差异，其负面的示范效应，会诱使更多的企业进行避税操作，严重扰乱了国家正常的经济秩序，不利于国民经济健康发展。此外，外商投资企
4、业避税严重损害中方股东的权益，侵犯了我国的税收主权，造成我国投资环境不良、投资回报率低的假象，影响我国声誉和外商来华投资积极性。正因与此，世界各国对避税行为深恶痛切，积极开展反避税工作。二、我国反避税工作的现状反避税是指国家执法部门按照独立公平交易原则，针对企业利用关联企业之间的关联交易业务转移利润的行为进行审计、调查和调整的一种管理活动。其主体为国家执法部门，其客体是避税对象的避税行为。国家税务总局自年实施反避税工作以来，截至3 年底，已对万余户外商投资企业的转让定价避税行为实施了税收审查和调整。但由于起步较晚，其总体形势仍不容乐观。1、任务的艰巨性。据有关数据显示，我国外商投资经济发展迅速
5、，目前已有外商投资企业已近 50 万户，然而与企业户数快速增长不相协调的是企业的大面积亏损。1988-1993 年亏损面约为 40%，1994 -2003 年亏损面超过 60%。是什么原因令这些外企常亏不倒，乐亏不疲，不断地向中国投资扩资呢？国家税务总局的专家们揭开了谜底，根据对广东、江苏、山东、浙江、大连等地进行的调查表明，以上企业亏损属于正常经营亏损的比例不超过 30%，其余的均为因避税而形成的“亏损”户，名亏实盈。据统计，我国每年仅因外企避税而流失的税收收入就高达 300 亿元左右。反避税工作可以说是任重道远，迫在眉睫。 2、操作的复杂性。由于反避税工作因避税而生，具有鲜明的针对性和特定
6、性。因此，避税的自身性质决定了反避税工作的复杂性。从避税的主体来看，其第一主体为纳税人，即税法上规定直接负有纳税义务的单位和个人，其中外商投资企业、外国企业是最主要的避税人。其第二主体是以避税为职业的从业者，即专门从事避税操作的机构和个人。他们充分利用了国与国的差异、法与法的差异，特别是抓住我国市场经济初期存在的一些漏洞，利用发展中国家急于发展的迫切心理，实施避税行为，具有较强的专业性和先进性。从避税的客体来分析，避税是以纳税人的生产经营活动和财务活动为载体的，贯穿于企业内部经营活动和财务活动的全过程，具有业务范围的广泛性和地域范围的跨区域性，甚至跨国性。这些都加大了反避税工作的操作难度，正所
7、谓野蛮者抗税，愚昧者偷税，糊涂者漏税，狡猾者骗税，精明者避税。反避税工作从“娘胎”里就注定是个“特困户”。3、体系上的欠缺性。在法律体系上，我国已通过中华人民中共和国税收征收管理法第三十六条及其实施细则第五十一条到五十六条， 外商投资企业和外国企业所得税法第十三条及实施细则第四章第五十二条至五十八条，对关联企业间业务往来进行了法律界定。而在操作规程方面，我国 1992 年制定了关联企业间业务往来税务管理实施办法 ，1998 年发布了关联企业间业务往来税务管理规程（试行） 。目前，我国已初步形成了转让定价的法律法规、管理制度和操作程序三大体系。但是还存在一些不足：一是覆盖面不广，目前避税常见方式
8、有转让定价、资本弱化和利用国际避税地避税。我国目前只对转让定价订有较完整的法律体系，对其他跨国避税行为则无系统的针对性规定。其二是操作性不强。总体来说，我国可供操作的反避税规范性文件并不多，目前只有关联企业间业务往来税务管理规程（试行）和税收情报交换规程，其余环节并无具体的程序规范性文件。而在系统应用上，目前国税系统运用的最大的税收征管信息系统CTAIS 系统，对反避税工作毫未涉及。反避税工作与日常征管相互脱节，缺少密切联系。4、手段的落后性。我国反避税工作起步较晚，在管理手段上与发达国家相比尚有一定的差距。主要体现在两个方面：其一是调整手段滞后，目前反避税手段大约可分为防止纳税主体转移、防止
9、征税对象转移、防止利用避税地避税和转让定价调整共四类，其中转让定价调整一直是反避税的焦点、难点和热点所在。世界各国在这一方面开展了大胆尝试，如美国于 20 世纪 80 年代末推出了预约定价制度，并得到了普及推广。而我国直到 1998年底，才由厦门市国税局与企业达成了全国第一例关联企业预约定价协议，至今为此，预约定价在厦门等反避税工作示范单位的应用也只占到转让定价调整面的三分之一，大多数内陆地区则刚刚起步，在调整手段上呈现出明显的滞后性，增加了反避税工作的难度和成本。其二是监控手段落后。目前，我国反避税工作基本上只在税务系统内部操作，缺少与外贸、海关等部门的相互协作。反避税整体上还处于手工操作阶
10、段，各类信息采集、比较与分析均由人工实施，信息采集面窄，共享性差，主观性大是信息采集过程中的三大症结。国家税务总局研制开发的反避税信息管理系统目前仍然处于试点阶段，尚未正式推广应用。三、我国反避税工作的应变之策21 世纪之初，如何深入开展和不断完善反避税工作，维护税收秩序，推动经济发展，是我国反避税工作急待解决的问题。笔者认为反避税既要达到完善投资环境，健全涉外法规的目的，从主观上抑制跨国避税人进行避税的动机；又要达到堵塞漏洞，防治避税的效果，从客观上消除引发避税的外部因素。结合基层实践，笔者建议采取以下应变之策：1、完善立法，增强反避税工作的刚性。加强反避税工作，必须以立法为本，制定专项法规
11、，健全法规体系，使反避税工作有法可依，有法必依，增强对反避税工作的指导性。在反避税立法中，应注意解决好以下要点：一是要明确反避税的基本概念。目前，我国在立法方面对什么是避税，如何反避税等尚无明文规定。笔者建议：在税收程序法中设立专门反避税条款，对避税行为定义作出概括性规定，在税收实体法中采用概括式与列举式相结合的方式立法，列举经常运用的避税手段和方法，明确反避税工作的调整方法及遵循原则，尽量缩小避税的机会与可能。从而为具体的执法活动提供依据，有效地遏制避税行为。二是要明确纳税人负有报告和举证责任。我国涉外税收征管工作中，最棘手的问题就是不了解国际市场信息，不了解跨国纳税人在国内外的经营和财务情
12、况，以致在税收中蒙受了巨大的损失。因此，建议涉外税法中明确规定纳税人负有报告的义务和举证责任，在关联企业间业务往来税务管理规程（试行） 细化其报告举证义务的履行程序，将纳税人此项义务上升到法律层次来明确，提高其法律效力和法律地位。三是要增加避税成本。目前，我国税务部门对避税的查处只调整不处罚，避税企业有利可图，无险可背，无怪乎企业对避税趋之若骛，所以国家要加强对避税的处罚性规定，加大避税成本，堵塞税收漏洞。因我国将避税暂定性为非违法行为，所以其处罚不宜采取罚款形式，应侧重于加收罚和资格罚，比如说加收滞纳金，通过纳税信用等级评定取消出口退税资格和一般纳税人资格等。2、加强管理，增强反避税工作的预
13、见性。一是要强化申报，我国在关联企业间业务往来税务管理规程（试行） 要求纳税人应在年度终了后四个有内向主管机关进行关联企业间业务往来申报。但显然时间跨度过长，不利于税务机关日常管理，而且对未按规定申报仅进行行为处罚，缺少震慑力。建议将关联企业间业务往来申报纳入按季申报的范畴，便于税务机关及时掌握情况，同时对年度终了后四个月内未向主管机关进行关联企业间业务往来申报的，税务机关调整额应作为偷税论处。二是积极推行预约定价，变事后调整为预先约定，变“治病”为“防病”，增强税企双方的计划性和合作性，减少转让定价处理中的不确定性，同时又可达到一次定价，多次使用的效果。总局应加快关联企业间业务往来预约定价实
14、施规则的制订出台，统一规范预约定价的操作；并加强对预约定价的考核，可要求预约定价面不低于调整面的 30%。三是要加强跟踪管理，调整前要加强税源分析监控，重点关注长期亏损户、跳跃盈利户等嫌疑对象，有目的有重点地开展转让定价调整审计；调整后要实施税收跟踪监管，对因与关联企业间业务往来被税务机关进行税收调整的企业，主管税务机关在日常征管中，应对其被调整年度后的下一个年度起 3 年内实施税收跟踪监管，主要是日常所得税申报监控和年终汇算监控。3、改进手段，保证反避税信息资源的共享性。目前我国反避税的综合信息基本为各自为战，利用率不高，服务面不广，异地协查、价格查询等都是通过实地调查或函寄的方式进行，远远
15、不能满足反避税工作的可比性分析需要。所以当前我国反避税工作一是要运用科技手段，实行微机监控。要加快反避税管理信息系统的推广应用，完善反避税管理信息系统与 CTAIS 的对接，扎实开展信息系统的数据初始化工作，规范了反避税选案、调查、处理等工作规程。二是要建立全国性的信息交流中心，利用各种手段，通过各种渠道，广泛收集国内外市场价格和费用收取标准等信息资料，积极而又适时地实现与工商、金融、海关、外贸等部门的联网，逐步形成价格信息网络。为保证数据的统一性和权威性，也为了节省人力物力财务，实现资源共享，建议信息交流中心由国家税务总局建设维护，各级国税部门实行远程访问。三是要加强情报搜集和交换。各地的税
16、收情交换工作必须要由专门机构负责，要由专人负责，而且人员实行岗位 AB 制，要严格按照税收情报交换规程来操作。情报搜集与交换应采取网络交换形式，加速交换，提高效率，明确责任。4、狠抓建设，突出反避税干部队伍的专业性。一是要健全反避税机构，给反避税干部找个“好娘家”，建议在条件较好、规模较大的地市州涉外机构中增设反避税调查科（或反避税调查组），加强对反避税工作的组织领导。二是要加强反避税干部队伍建设，正如前面所言，反避税工作操作复杂，属税收管理过程中的“高新技术”领域，对干部素质要求甚高。因此加强反避税干部队伍建设十分重要。各地在人员上要保持反避税干部队伍的相对稳定，防止人才流失，要注意反避税人才的挖掘与培养，不断补充；在培训上要实行轮训制，在近两三年内对各地反避税人员进行全面轮训，既要进行转让定价、税收协定、情报交换、软件应用等税收类知识培训，也要进行财务会计、国际贸易、国际金融等综合类知识的培训，全员培训可采取请进来的方法，邀请专家学者进行集中授课，尖子培训可采取走出去的方式，选派优秀干部到先进地区学习参
