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1、20中共中央党校学员论坛 LEARNER FORUM民生问题的含义及特点 文/吕 勇一、民生问题的内涵及外延对民生问题有一比较准确、合理、恰当的界定，直接影响具体民生政策的制定和实施。如果对民生问题的内涵界定过于模糊以及由此确定的外延边界不清，那么基于这种界定基础上的民生政策和措施也会不可避免地出现过于庞杂和模糊不清的状况。据考证，“民生”一词最早出现于左传宣公十二年“民生在勤，勤则不匮”一句，认为“百姓生存之道在于勤劳，勤劳才能丰衣足食”。它阐述的勤与匮的关系，从一个侧面表达了古人21最朴素的民生思想。在中国传统社会中，民生问题一般是指百姓的生计问题。但是保障民生，不能仅寄托于百姓自身，而更
2、是执政者的责任所在，为此古人提出了“以民为贵”的民本观念，阐发了最初民生思想。尚书泰誓中，就有“天视自我民视，天听自我民听”的观点，把百姓与上天联系在一起，喻示民心代表着天意。春秋时期的孔子曰:“大道之行也，天下为公，选贤与能，讲信修睦。故人不独亲其亲，不独子其子，使老有所终，壮有所用，幼有所长，矜寡孤独废疾者皆有所养”，描绘了大同社会的理想境界。战国时期的孟子明确提出“民为贵，社稷次之，君为轻”的说法，认为只有保护人民的人才有资格做国王，得民心者得天下；反之，当了王又不为民办事，甚至欺压百姓，百姓就可以推翻并除掉他。到了西汉初年，贾谊对民本思想作了进一步系统阐述，主张“闻之于政也，民无不为本
3、也”，“夫民者，万世之本也，不可欺”，告诫当权者民为国家根本，国家的安危决定于民，与民为敌的当权者都没有什么好下场。盛唐时期，柳宗元“吏为民役”的观点，把中国古代民本思想推向一个新的高峰。此后，明代吕坤、清代黄宗羲也都就民本思想多有论述。从古人提出的民为贵、民为本再到吏为民仆的思想，可以看出我国古代民生思想的发展脉络，反映出古人高度重视民生问题，并视之为治国之道、安邦之策。到了20世纪20年代，孙中山先生给“民生”注入了新的内涵，并将之上升到“主义”、国家大政方针以及历史观这样一个前所未有的高度。他对民生问题的较为经典的解释是：“所谓民生，就是人民的生活、社会的生存、国22中共中央党校学员论坛
4、 LEARNER FORUM民的生计、群众的生命。” 孙中山先生将民生问题当作社会发展的核心问题，认为“民生就是社会一切活动中的原动力。”解决民生问题，国家和政府责无旁贷，他在建国大纲中宣示，“建设之首要在民生。故对于全国人民之食、衣、住、行四大需要，政府当与人民协力，共谋事业之发展，以足民食；共谋织造之发展，以裕民衣；建筑之各式屋舍，以乐民居；修治道路、运河，以利民行。”他还在民生主义演讲中指出：“我们要解决民生问题，不但是要把这四种需要弄到很便宜，并且要全国的人民都能够享受。所以我们要实行三民主义来造成一个新世界，就要大家对于这四种需要，都不可短少，一定要国家来担负这种责任。”可见，在孙中
5、山先生的理想中，民生主义是国事由国民直接参与，国家福利由国民全体享受的一种制度，奉行民生主义的社会是籍由人民共享达到经济平等并解决社会问题，实现社会公平和平等，最终进入幼有所教、老有所养、分业操作，各得其所的理想社会。上述论述对我们理解民生问题的内涵和外延有着重要的启发。一是民生问题就是指与广大人民群众生存和发展直接相关的问题，这些问题是广大人民群众最关心、最直接、最现实的问题，包括食、衣、住、行等基本需要，具体内容包括，老有所终（人人享有养老保险）、壮有所用（有充分的就业机会）、幼有所长（少年儿童都有基本的生活保障和享受基础的义务教育），矜寡孤独废疾者有所养（对无保户、残疾人等丧失劳动能力的
6、群体实施社会救济）等等。不论在什么社会形态下的政府，对这些民生问题都必须首先予以重视和解决，否则就会导致社会动荡和政权更迭。二是解决民生问题是国家对于社会成员应尽的重要责任。在现代社会条件下的政府，应当将解决民生问题作为其组织领导经济社会发展的基本目的，并通过公正合理的制度安排加以实现。与此同时，我们也看到，民生问题是一个动态性很强的概念，在不同社会和相同社会的不同发展阶段中，广大人民群众对民生问题的期望和诉求各不相同。换句23话说，民生问题是一个与时代同步发展的问题，随着经济社会的发展，民生问题的内涵不断提升，其外延也在拓展。由此我们认为，我国现阶段的民生问题，其内涵是指各级政府有责任解决的
7、与广大人民群众生存与发展直接相关的基本的问题。在这里，我们不将与广大人民群众生存与发展间接相关的、非基本的问题作为民生问题的内涵，是因为民生问题的内涵包括了这方面的内容，其外延范围势必太大，内容过于庞杂，涉及面过于宽泛，可以延伸到经济、社会、政治、文化等一切领域，无所不包，不仅不宜操作和把握，还容易冲淡人们对于直接的、切身的民生问题的关注和改善，使真正应当解决的民生问题难以同各级政府的责任以及改善民生的具体政策和措施有效地结合起来。所以，从上述民生问题的概念出发，各级政府是解决民生问题的主体，有责任保障广大人民群众的基本生存和生活状态以及基本的发展机会、基本的发展能力、基本的权益等。其主要内容
8、包括：一是保障生存权，使广大人民群众享有最基本的生活资料并随着社会发展不断有所提高。各级政府相应的责任主要是对无法通过自身努力获得最基本生活资料的弱势、贫困群体实施社会救济和最低生活保障制度，为所有老年人提供最基本的养老保险。二是保障最基本的受教育权，为未成年人提供免费的义务教育。各级政府相应的责任主要是兴办公立的中小学，为所有愿意在其读书的少年儿童提供免费的教育，并对困难家庭的学生寄宿提供帮助。三是保障劳动权，为适龄劳动人群提供就业岗位，以解决其基本的“生计来源”问题。各级政府相应的责任主要是实施充分就业的政策，尽可能降低失业率，并对就业困难的弱势群体提供就业指导、职业培训等方面的帮助。四是
9、保障最基本的健康权，对广大人民群众提供基础性的公共卫生环境和条件。各级政府相应的责任主要是兴办公立的遍布城乡的基础医疗卫生机构，免费提供传染病疫苗，实施传染病防治和疾病控制（包括通过环保投入和制度监管为广大人民群众提供24中共中央党校学员论坛 LEARNER FORUM清洁空气、卫生饮水、安全食品、有效药品等与健康有关的生存条件），以及为广大人民群众提供最基本的医疗保险和为存在工伤事故的相关行业的工作人员提供工伤保险。五是提供基础性的住房保障，对城市中低收入家庭居住条件的改善提供帮助。各级政府相应的责任主要是建立住房公积金制度，以及通过组织兴建经济适用房和廉租房等措施帮助广大人民群众购房或租房
10、，实现住有所居。六是提供基础的出行条件，使广大人民群众用得上、用得起普通的交通工具。各级政府相应的责任主要是为城镇居民提供方便、快捷、廉价的公交系统，为农村居民修建简便通畅的道路。上述由民生问题的内涵确定的六个方面的外延范围，属于较低层次的、最基本的民生问题，是我们解决民生问题面临的主要任务，也就是政府改善民生的首要责任和公共财政安排支出的重点和第一顺序。此外，随着经济发展水平和公共财力的大幅度提升以及现代社会制度的全面确立，进一步需要考虑的应当是为全体社会成员提供生活质量得以提升的福利问题。应当看到，这属于较高层次的民生问题，目前我国尚无能力全面解决这一问题，可以将其作为未来的一个重要目标列
11、入改善民生的中长期发展规划中。二、民生问题的特点25民生问题尤其是当前我国民生问题具有如下特点，1需要我们在实践中予以把握。第一，基础保障性。这主要是针对生产性和高档体育文化娱乐设施的公共投入而言的。只有与广大人民群众的基本生活状态和切身利益直接相关的公共投入，才属于解决民生问题的投入。比如，上述社会救济、义务教育、基础性的社会保障、基础性的公共卫生、乡村道路等与改善民生直接相关的基础性的投入，应当属于民生投入；而像铁路、高速公路、港口码头、机场、豪华大剧院、高档体育中心、大型城市广场等大型公共设施建设方面的多数事项，与民生改善较为间接，不应当算作民生投入。否则，将会诱导各级政府投入这些花费巨
12、大、运营昂贵的大型项目，挤占改善基础性民生问题所需资金，从而无法确定各级政府在改善民生问题的努力程度，不利于真正民生问题的改善。第二，生活保底性。这主要是针对高福利政策和平均主义而言的。改善民生是社会公正的具体体现。社会公正应当有两个基本价值取向：一是要让广大人民群众共享改革发展成果；二是要为每一个社会成员的自由发展提供充分的空间。即社会公正要同时起到促进社会团结稳定和激发社会活力创新的双重作用。改善民生属于社会公正第一个基本价值取向，体现共享、保底功能，但不能将改善民生视为压倒一切的任务，忽视社会公正的第二个基本价值取向，影响每一个社会成员的自由发展，从而导致畸型的平均主义或者力所不及的高福
13、利政策，最终将影响社会的发展，使得社会没有丰富的成果可以共享。1吴忠民著：走向公正的中国社会，山东人民出版社2007年。26中共中央党校学员论坛 LEARNER FORUM第三，增益不可逆性。这主要是就改善民生的技术操作层面而言的。民生政策的制定和实施一般要注意做“加法”，慎用“减法”。民生政策涉及到广大人民群众的切身利益，“加法”的政策容易推行，“减法”政策极易招致不满和抵触，引起社会不稳定。同时还要特别注意涉及不同利益群体之间的民生政策的平衡问题，过大的差距容易诱发相互攀比。民生政策具有明显的增益不可逆性，由此决定民生投入的连续性和呈刚性增长的趋势。所以，制定和实施具体的民生政策，既要瞻前
14、顾后，又要左顾又盼，慎之又慎；安排改善民生的投入，既要尽力而为，又要量力而行。三、我国已经具备解决民生问题的基本条件虽然我国多年积存的民生问题非常突出，解决起来难度很大，但随着经济发展和以人为本理念的确立，应当说大力改善我国民生状况的基本条件已经具备。目前的经济条件和经济快速发展的预期，为加快推进以改善民生为重点的社会建设奠定了坚实的物质基础。2007年，我国人口13.21亿，实现国内生产总值24.95万亿元,人均1.89万元，折算为人均2460美元；我国经济已持续30年高速增长，可以预见，中短期内将继续保持快速增长势头，加上人民币还将继续升值，人口增长控制较好，人均国内生产总值快速提升，我国
15、步入中等收入国家行列为时不远；人均国内生产总值的世界排名已由2005年的143位、2006年的128位，提升到2007年的104位，排名还将快速上升。2007年国家财政收入达到5.13万亿元，比上年增加1.25万亿元,财政增速大大快27于经济，并将继续积累大量社会财富，5年内完全有可能突破10万亿元，财政家底将更加厚实；财政收入相当于国内生产总值的比重为20.6%，是20年来的最高水平，为较大幅度调整财政税收政策、在国内生产总值初次分配中让利于民生提供了较大空间；中央财政收入占全部财政收入的比重为54%，用于对地方转移支付的资金超过1.6万亿元，中央政府宏观调控能力大大增强，通过国内生产总值再
16、分配实施全方位、多层次的普惠制民生政策已具备条件；地方财政实力也有很大增强，配套中央政策、因地制宜地解决地方突出民生问题的支付能力也基本具备。从国际经验比较来看，解决民生问题也不必等到经济高度“发达”之时。在上述6个方面的民生问题中，有一半属于社会保障问题，可以说建立覆盖全社会的社会保障制度，是解决民生问题的重点和难点。我国是否具备全面建立社会保障制度的条件，可先与英国做一比较。在惨烈的二战中，英国几乎掏空了家底，19391955年间曾实行票证配给制，比我国改革前更为困难。在这样百废待兴的情况下，战后的英国政府却采取了与我们相反的政策：他们振兴经济的措施不是让一部分人先富起来，而是致力建设福利社会，让底层百姓能够享受免费教育、医疗、失业救济等人道主义服务，让每一位公民过上基本的有尊严的生活，结果到1948年英国就宣布建成世界上第一个“福利国家”。再看看二战的战败国。当时满目疮痍的德国（西德），实行了标榜为“第三条道路”的社会市场经济制度，具体地说就是，既按市场经济规律行事，又辅之以社会保障制度。而日本建立具有现代意义的社会保障制度也是始于民不聊生的二战
