论县级行政机构规模增长的制度性根源

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1、论县级行政机构规模增长的 制度性根源 对县级行政权力结构及其运行的实证分析周 庆 智内容提要 本文从 “国家政权建设” 分析视角出发, 从经验资料中对县级行政权力结构及其运行机制做出实证分析, 揭示县级行政机构规模增长的制度性根源, 及其因应机构改革惯常所采取的行动策略是什么。 认为, 县级政权组织被赋予的权力性质 ( 党政不分和资源所有权和管理权的一体化) , 客观上造成其行政权力时常处在国家控制力量和地方社会监督之外, 导致其追求并强化管辖权范围内的权威地位倾向。换言之, 县政府的行政权力性质驱使它去集聚权力和扩张权力, 集中表现在无法遏止的政府机构规模增长和难以铲除的行政组织内部利益派别

2、的滋生和集结上。关键词 行政权力 党政关系 资源所有权与行政管理权一体化 行政机构规模增长由经济体制改革的深入和 “吃饭财政 ” 问题所引起的对县级行政机构规模增长的关注, 主要集中在所谓 “转变职能 ” 的机构改革上 , 直接涉及到行政机构的撤 、 合 、 并 、 转和人员的精简等方面。但几乎所有的机构改革都无法达到预期的效果 。其结果 , 并没有从根本上遏制县级行政机构规模的增 长 。事实上 , 诸如 “精兵简政、 提高效率 ” 甚至 “转变职能 ” 的种种机构改革努力 , 只是造成政府机构相对规模上的收缩, 并没有真正触及导致县级行政机构规模增长的制度性根源 , 也就是说 , 诸如此类的

3、机构改革并没有深入到县级政权组织的权力配置规则 、 权力运行机制以及权力利益等制度安排 问题上 , 因而也就不可能取得什么实质性成效 , 各种有关改革的方案不过是些废案而已 。因此, 有必要明确如下问题: 县级行政机构规模增长的根本原因存在于它的权力分配原则 、 行政权力结构及运行机制等方面的制度安排上 。进一步讲, 只有从县行政权力的本质规定上来设计并推进 机构改革, 才不至于把县级行政机构改革简化在 “精兵简政 ” 或收缩规模的层面上。同时, 与机构改革密切相关的各种 “制度创新 ” 的举措 ( 比如农村税费改革等 )也不会因受到其权力性质规定所 掣肘而不能达到预期的目标。这不仅能够从根本

4、上遏制县级行政机构规模的增长, 而且也是 “转变职能” 机构改革的真正涵义。本文从政治社会学 “国家政权建设” 的分析视角出发, 对县级行政结构、 过程和运行机制做出 比较全面和系统的理论阐释, 揭示出目前县级政府机构改革所面临问题的制度性根源, 及其因应机构改革惯常所采取的行动策略是什么。分析的重点是 : 从经验材料中来解释和分析县级行政权力的结构功能和本质特征 。这个分析主要从两个方面展开:一是县政府行政权力结构的本质规定是什么 。这主 要包括授权来源 、 权力分配方式等方面。在此可以观察到, 在县级行政权力的结构功能上, 党政关系( 亦即政治与行政之间的交互影响)如何规定着县级行政权力的

5、分配原则 、 行政方式和作用方向。二是县政府被赋予的地方公共资源管理者和经营者的权力性质 , 如何将其引向扩张权力并追求和强化其171 本文的经验资料来源于作者对华北某县的实地调查管辖权范围内权威地位的方向 。换言之, 县政府的行政权力性质是如何驱使它去集聚权力和扩张权力 , 集中表现在无法遏制的政府机构规模增长和难以铲除的行政组织内部利益派别的滋生和集结上。 概言之 , 本文将尝试讨论和分析县级行政权力的性质、 维持并强化这个权力性质的制度因素, 涉及行政结构和功能、 权力利益等方面, 以及它所存在的一系列制度缺陷所造成的政治和社会后果。一在此对县级行政权力结构的探讨集中于它的两个面相:作为

6、科层结构的权力和作为资源配置的权力 。前者主要关注行政组织的结构性权力 , 包括它是如何构建起来的 , 政治与行政混合的现实对行政 权力产生了怎样的影响, 以及行政权力的作用方向和方式 。后者主要关注行政权力的功能配置问题,由此进入县政府资源所有权和行政管理权一体化问题的讨论上。( 一 )作为科层结构的权力 这里利用韦伯对 “科层制 ” 的有关阐述来展开讨论 , 同时, 考虑到县行政权力的结构性因素,会特别关注它与所谓 “理想型 ” 的科层制颇为不同的一些本质规定, 但这并不意味着本文要蓄意将县政府行政权力结构比照韦伯式的 “科层制” 来进行刻画 , 其实, 后者只是作为分析县级行政权力的一般

7、性理论基础而已。 作为一种行政的 “理性 ” 形式, 科层制的核心是 “官职 ” 的等级制, 与官职相关的权力自上而下分配 , 形成纵向分割的结构性权力 。这个结构性权力是等级制度按照规则正常运转的前提条件, 与此相适应, 由命令与服从关系造成的领导权限的高度集中。它的目标是要造成科层制组织能够像一台机器那样以完全可预见的方式运转。换言之 , 依据科层制内含的逻辑所构造的权力关系以 “效率原 理 ” 为基础 , 排除任意性和随意性, 遵守与职务相对应的原则, 并承担责任。它的 “荣誉 ” 体现在行政人员的责任伦理和自我否定行为上。上述权力关系得以维护之所以可能, 是因为它确立在韦伯所宣称的 “

8、合法性 ”( L e g i t i m a c y )基 础之上 , 而促成科层行政机构产生的权力形式则是所谓 “法理型支配 ” ( r a t i o n a l - l e g a l d o m in a t i o n ) 。这种 “法理型支配” 的合法性来源有两个:一为 “法律 ” 成分, 包含为下属所接受的规则或法律,下属预期上司会循此行事 ; 一为 “理性” 成分, 意味着这些规则对完成特定和直接的目标而言富有效力和效率 。这种基于理性诉求的权力结构成为现代政府行政管理普遍采行的权力形式 。但是这种权力形式的成功运作还取决于这样一个限制条件:即政治领域设定行政的任务 , 但行政

9、的领域在政治的适当范围之外 。韦伯在把政治家与官僚作对比时 , 讨论到科层制的局限 : 官僚和政治家在活动和责任的性质上各自具有不同的品质。首先在于责任性的不同, 官僚只以政策咨询和执行者的身份对上级 负责, 他对政策本身不承担任何私人责任 。相反, 政治家却要对所实行的政策负私人责任。其次, 二者不仅责任性不同, 而且他们活动的完整性也不同 。文职官员是在强迫性的、 通常秘密行事的组织中工作, 其任务是发布和服从命令。相反, 政治家的角斗却是在同其他群体和其他观点的冲突中为争取自愿的支持者而展开的公开斗争。韦伯在此强调科层制的局限是要表明 , 如何限制科层制组织, 使之行使正当职能 。原因是

10、 , 一个科层工具, 在它想超出其限度 ( 即混淆政治与行政的界限 )时, 它的完善进程就会停止 。用上述有关科层制理论来刻画县政府行政组织并不可行 。除在权力结构及行政形式上具备相似特 征外, 县政府行政结构表现为另一种权力形态 , 即它的构成机制及权力运用方式是政治与行政交互作用的结果。县行政权力结构通过两种授权方式进行构建:一种所谓 “政治授权”, 是指人大与行政机关之间存在的授权关系 ; 一种所谓 “行政授权”, 是指行政体系内部不同层次主体之间的权力分配关系。通 过上述两种授权方式 , 形成县政府权限自上而下分配的行政等级结构 : 县长主管全局副县长分管系172社会科学战线 2005

11、年第 4期政治学研究统 科局长负责部门 。科局长如法复制部门内部层级:科局长主管 副科局长分管 股 ( 站)长负责业务 。授权方式的不同深刻地影响了县政府权力结构的形成方式, 进而也深刻地影响了县政府行政 权力的责任范围和公共活动方向。从法理上讲 , 行政权力是一种执行性的权力 , 它来自于人民及其代议机关 , 这就是政治授权问题 。对于地方政府来讲, 选举出行政长官之后 , 这个 “政治授权” 过程即告完成。 县长和副县长是分别由上级党委和县委提名, 经县人大任命而产生的 。在这里 , 党委的提名具有实质性意义 。这可以从这样一种政治权力关系上来理解 , 即人大的核心组织是党组 , 党组受党

12、委领导 , 因此, 党委提出候选人而人大不予通过或任命 , 这种情况几乎不可能发生 。实质上 , 县长及副县长的职权获得是通过由党委主持的小范围遴选任命的结果。党委通过隐蔽的而非公开的人事活动方 式 , 做出多种权衡 ( 多含政治竞争意味)之后 , 选定候选人 ( 等额) , 交由人大任命 。由于党委与人大存在前述权力从属关系 , 这个 “任命 ” 大多数情况下是一种把 “党的干部 ” 转变为 “国家干部 ”的 “合法化 ” 形式, 但是, 在这个过程中 , 党的权力与政府的行政权力却获得实质性的 “一元化 ”, 使党对政府的领导和干预制度化。由于县处级干部的人事安排不是也无法借用和平公开的政

13、治竞争方式 ( 诸如动员、 组织、 竞选等 )得以实现, 因此 , 对这个级别的权位竞争是在政权体系内部主要采用暗中操作的方式展开。事实上, 几乎所有领导干部都具备党员身份 , 换个说法, 党的政治资源遍布于行政领域当中, 这保证了 党在人事安排上的绝对权威地位。它无需也不允许行政之外任何政治力量的集结 , 更不容忍其介入“选举” 从而与之分享一种权力竞争关系 。然而, 由于对行政内部政治资源的争夺, 不可避免地会引发利益派别问题 , 造成行政体系内部产生许多不同的支持力量, 导致人事安排制度内存在大量非制度化倾向 。 除了县长这个级别的干部外, 由县长提名的各办、 委、 局的主要负责人也是通

14、过党委或组织部的审核之后才能获得人大任命。也就是说, 科局长的职位亦在政治授权的范围之内。本质上 , 行政授权是行政组织内部权力分配的特定方式 。其内容是, 较高层次的行政主体授予下 级行政主体以一定的责任与管理权限 , 使下级行政主体在上级的监控下获得某种自主行使的权力。它通过上下级行政主体之间在不同层次上的授权与被授权 , 从而形成一种动态权力配置体系。显然, 在县行政等级制中 , 真正意义上的行政授权并不存在 。宪法所规定的县政府组成人员正副处科级公务员均由党委及其组织部门遴选任命 , 即便科级副职亦是由县委组织部门先行确认其任 职条件 。不过, 在这个等级结构中, 有一个 “股级 ”

15、层次却是通过 “行政授权 ” 构建的 。原因很简单 : 在现有的 12个公务员职位及其所对应的 15个职级中, 都没有 “股级”。换句话说 , 县政府的股长职位属于 “非领导职务 ”, 不在县委及其组织部门的干部管理范围之内 。惟其如此 , 各职能部门负 责人可以直接任命股长职位人选。但在县行政过程中, 股长职位并非不重要, 实际上, 各职能部门下设的室 、 股或派出机构均是具有明确的职权特征和管辖范围的一级领导, 对县行政工作发挥着重要作用 。比如, 县财政局的预算股长就掌管着全县财政预算管理的实际工作;县公安局下设的派出所, 县土地局下设的土地管理所等, 股长的职位任重而权轻, 是不入 “

16、品级 ” 的一个小官。惟其如此, 在 他身上体现着用 “行政方式” 来贯彻的行政授权的本来意义。这一点颇为耐人寻味 :它表明现行干部管理制度在县级结构中的权力安排上存在着漏洞或缺陷 , 即原本具备重要职权特征的 “股级 ” 却不在县政府 “组成人员” 之列,“股长” 被排除在正式官职之外。结果 , 一个重要的职权领域却成了 县等级制中权力竞争的一块 “飞地”。县政府的行政授权只可能存在于其金字塔式的科层结构的底层 , 并且它还是制度缺陷造成的结果, 这差不多等于说, 在县级行政权力分配当中并不存在什么“行政授权” 问题 。( 二 )作为资源配置的权力 县政权组织是国家对基层社会进行统治的一种权力形式 。这个权力形式的实质内容就是对绝大部173论县级行政机构规模增长的制度性根源分社会经济资源的所有权和强制性的管理权力的结合, 亦即凭借对行政权与财产所有权合二为一的权力形式来实现对社会的统治。这个根本性的特征决定性地影响着县行政结构的权力分配的本质及方 式 。韦伯把 “统治” ( d o m i n a t i o n )区分为两种 “互相尖锐