制度化权利的制度成本_杨光斌

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1、制度化权利的制度成本杨光斌内容提要 前苏联的失败和印度经济停滞的教训告诉我们, 制度化并不必然是一个好的目标,它既不简单地等同于法治化, 也不意味着现代化。它们的教训无疑值得深思。同时, 在我国的经济转型中, 如果政府与企业关系的建构不以法治化为取向, 所谓的制度化在很大程度上就是保护部门主义化的权利, 而有关的经济立法又使得制度化权利合法化, 由此导致了表现为政治腐败的高制度成本。国家只有致力于约束部门利益的自私权利, 新的制度安排才能得到建立。关 键 词 制度化 法治 制度成本 经济转型在日常生活中, “ 制度化” 是我们经常听到的术语, 也是很多人喜欢的话语, 甚至不自觉地成为一种所要达

2、成的目标。但是, 过去 20 多年里世界政治的变化, 尤其是前苏联的解体和印度的结构性腐败, 都提供了重新审视有关政治学理论和概念的经验: 难道制度化就能保证经济增长和政治稳定?同时, 新制度经济学中的交易费用、 制度费用等概念, 又为人们认识不同国家的制度安排的制度绩效提供了分析性工具。一在亨廷顿看来, 一个政治共同体的社会政治组织和程序的力量, 取决于该组织得到支持的范围大小和制度化程度。所谓范围, 指的是政治组织和程序容纳社会活动的广度;所谓制度, 是指稳定的、 受到尊重的和不断重现的行为模式, 而制度化是政治组织与程序获得价值和稳定性的过程。尽管有些同义重复, 我们还是可以将制度化理解

3、为政治组织与程序本身的稳定性过程或制度安排的稳定性过程。 在亨廷顿看来, 制度化程度越高, 该政治组织的力量就越强大。 为了说明制度化 与政治组织生命力和力量的关系, 亨廷顿进而提出了衡量制度化的四个标准, 即适应性、 复杂性、 自主 性、 凝聚性。 按照亨廷顿的制度化标准, 前苏联的制度化程度不可谓不高, 但为什么顷刻之间崩溃了呢?前苏联 的解体不仅是对国际关系理论、 制度经济学的挑战, 也是对政治学基本理论的挑战。无论是经济学还是 政治学, 人们都喜欢运用制度化一词说明某些问题,最多的莫过于重复亨廷顿的制度化程度越高、 政治 力量越强的说法。 印度也是一个高度制度化的国家, 经济发展长期受

4、到束缚。张五常认为, “ 印度是腐败制度被明确界定的最突出的例子, 这里, 不同的交易 与不同的排他性腐败权力相联系。腐败的权力一经 被制度化, 改革这种制度的交易成本就极其巨大。 印61政治发展研究 亨廷顿: 变迁社会中的政治秩序 , 华夏出版社 1988 年版, 第12、 1323页。度几十年停滞不前并不是偶然的。 ”法治的根本含义是指国家通过宪政安排得以治理, 因而法治国家是一种有限政府。但是, 无论是在理论上还是在实践中, 法治概念“ 也意味着某种有时被人们称之为合法性原则的东西: 统治必须依法律行事”。这种法制观是如此流行, 由此将法治化等同于制度化和法制化的观念并不鲜见。 事实上,

5、 在一个非有限政府的制度里, 法制化、 制度化可能是加强政府无限权力的工具。前苏联的解体被归因于制度的失败。这种失败在经济上是因为未能形成有效的产权组织, 在政治上则因推行法治进程过快, 而高度制度化的政治组织难以适应过快的改革, 或者说制度化的程序/ 政治组织不是在法治化的条件下完成的, 因而导致体制僵化。 总而言之, 前苏联的制度化与法治是完全不同的概念和范畴。从前苏联和印度的案例可以得出这样的判断:法治需要制度化, 但是, 制度化既不等同于法治, 也不一定有利于法治, 甚至可能会破坏法治。 当一个国家不能实现法治化时, 其统治的合法性就存在疑问,由此带来统治成本的增加, 比如, 以强制力

6、量维持政治统治。更重要的是, 前苏联的解体和“ 印度综合症” 都提供了反证: 制度化并不与政治组织/ 程序的力量成正比。这一反证至少在一定程度上说明了发展中国家或后发展国家的复杂的制度关系。二如果将制度视为各种正式与非正式规则的综合, 那么, 可以肯定地说, 中国虽然存在大量的人治色彩, 却是高度制度化的。这种制度化不仅是总体制度建设的一部分, 更是产权制度的必然要求。 因为产权归国家所有, 国家必然会以各种法律法规来规制其所有权和资产。国家的一般性责任/ 义务是为其既定的疆域上的人民和财产提供制度保护, 那么, 在国家自己直接拥有财产和产权的条件下, 国家的责任就自然地体现在保护自己的产权和

7、财产方面。因此, 在经济实践中, 很难说制度安排缺位。然而, 由于中国经济规制过程中的复杂性而表现为主管部门之间的程序和利益冲突, 使得这种复杂性不仅表现为高成本, 还表现为不确定性。 而这一切, 正是由于部门主义式的政府规制所导致的。国有资产的产权性质必然要求政府的规制, 但我国政治经济关系的根本制度是条块分割的行政隶属关系控制体系, 从而使得政府规制必然表现为部门主义化并由此导致了权利制度化。以 公司法和 证券法 为例, 除 公司法 与 证券法 是由立法机关制定的, 其他与 公司法 和 证券法 相配套的各种法律法规都具有“ 委任立法” 性质, 都是相关的各主管部门在执行政策过程中制定的法律

8、法规。管制的权力被清楚地界定并合法地赋予相应的政府部门, 由此产生行政性垄断。在中国, 部门主义化的政府管制早已成为一种既定的制度安排, 这不仅清楚地表现在政府部门制定的条例中, 还为一般性的法律所承认。我国 公司法 第 8 条规定: “ 法律、 行政法规对设立公司规定必须报经审批的, 在公司登记前依法办理审批手续。 ”与此相对应, 中华人民共和国公司登记管理条例第 14 条规定: “ 法律、 行政法规规定设立公司必须报经审批或者公司经营范围中有法律、 行政法规规定必须报经审批的项目的, 应当在报送审批前办理公司名称预先核准, 并以公司登记机关核准的公司名称报送审批。 ” 这就意味着, 微观市

9、场主体从事任何由政府部门主管的经营活动, 几乎都需要得到相应的主管部门的审批。在审批过程中, “ 内部人” 当然优先。 外界要进入某领域, 首先要找内部人或有关的政府官员。 这种审批不同于政府对国有企业的直接管理, 国有企业的事实所有者就是有关政府部门。而审批事实上是对进入的排斥, 以保持本行业的国有企业的垄断性经营。市场化实际是放松计划性政府管制的过程。但是, 在中国, 计划经济体制实际上是条块分割的本位主义经济安排。 由于行政机构改革的不彻底, 一些政府工业主管部门依然存在并造成行政垄断, 而一些公共服务部门, 在市场利益的冲击下也正在商业化。这种行政力量与市场的结合, 必然导致交易成本和

10、经济资源配置的极大浪费。 这是因为, 政府在对行业进入进行限制时, 如果政府对商品供求现状或趋势的判断失误, 则对行业进入的限制可能导致更为糟62天津社会科学 2005 年第 1 期 布莱克维尔政治学百科全书 , 中国政法大学出版社 1992 年版, 第 675页。参见张五常 经济解释 , 商务印书馆 2001 年版, 第 453 页。糕的后果。 不仅如此, 由于进入限制总是对原有企业有利, 故而代表原有企业的利益集团可能利用各种方式, 通过政治程序迫使政府做出并非必要的行业进入限制。 事实上, 中国一些行业性主管部门正是本系统的国有企业的所有者, 同时又是其政治代言人。在条块分割的体制下,

11、“ 条” 即各主管部门的行政级别都是一样的, 如果两个部门之间的立法规定相互冲突, 法院并不能据此判定谁对谁错; 如果两个部门的利益有冲突, 部门之间本身无从协调, 只好提请上级机关。 政府部门越多, 部门之间的利益冲突就越严重, 以政府规制所表现出的部门主义壁垒就越森严, 国家权力就越容易被分割。在一个法律权力小于行政权力、 而行政权力又表现为部门主义的制度中, 制度化过程其实就是将本部门的利益以法律法规的方式合理化的过程, 是权利的制度化, 由此造成特别的行政垄断和行政审批。至此, 制度的部门主义化其实就是某种权利( 如审批权力) 的部门主义化、 制度化, 其本身就以高昂的制度成本为代价。

12、 无论是行政机构改革的反复, 还是经济运行过程中的“ 大起大落” , 都反映了这种制度安排的高成本。从计划经济向市场经济的转型, 由于中国走了一条相对成功的渐进主义的增量改革之路, 也导致行政改革的不彻底性, 使得传统的行政部门仍然在经济转型中发挥主要作用。 我们知道, 政策法规一旦形成, 就具有相对的稳定性, 官僚机构的政策制定者和一般官员也少有人关注政策法规的反馈信息和长期的适用性。官僚机构中有限的人力资源忙于解决层出不穷的现实问题, 无力检讨过去政策的得与失。同时, 非人格化和等级性的特点也决定了本系统的官员不会自动地检视业已形成的政策。集体行动理论也告诉我们, 基于成本的考虑, 政策服

13、从者不会联合起来抵制那些不合时宜的政策。三综上所述, 我们看到, 权利制度化使进入市场的成本异常高昂, 使非生产性社会资源浪费异常惊人, 这也是中国腐败问题的主要体制性病源, 是中国改革开放以来经济“ 大起大落” 的制度根源。腐败与非生产性社会资源浪费有联系, 但是并不是所有的非生产性社会资源浪费的现象都可以归类为腐败。腐败的典型形式是利用权力控制的资源去交换好处。从这个意义上说, 凡是存在权力的地方, 都可能出现腐败。 但是, 在权利制度化的地方, 则肯定会有腐败。广西的成克杰、 江西的胡长清、 云南的李嘉廷、 沈阳的慕绥新等一批大案要案, 均是审批的权利不受约束的表现; 而厦门走私案、 湛

14、江走私案, 更是腐败权力制度化的典型。 无论是以个人名字命名的腐败案, 还是以地名命名的腐败案, 其实其中都有集体越轨的性质。 腐败已不再是个别现象, 而是此起彼伏、 前仆后继的政治景观。腐败的制度成本是什么? 下面以几个指标来衡量:第一, 效率。在现实中, 一定的腐败手段可能会加快某种稀有资源的分配并产生效率, 但是, 当稀有资源工程指标、 政府采购和砍伐许可证等控制在主管部门那里时, 不但不会产生效率, 而且会导致大量的“ 豆腐渣工程” 、 更高的采购费用及大面积的水土流失。因此, 腐败不仅是无效率, 还会使经济发展停顿。第二, 分配。腐败是重新分配收入的过程, 这一过程一方面使体制内的有

15、权人与无权人的分配不公平, 另一方面也是体制内对体制外民众的剥夺。 在我国, 广大农村地区的农民如此重的税、 费并没有纳入国家收入, 相当一部分落入地方官员手中。所以, 在落后的农村地区形成了强烈的贫富对比: 乡镇干部、县机关干部纷纷在县城盖小楼, 而农民则无力购买必要的生产资料。权利制度化造成了广大农村地区的贫困。第三, 刺激。在腐败权利得到认同后, 会刺激体制内外的人将精力放到追逐腐败租金的非社会性生产价值的活动之中, 如想少缴税的公司/ 个人要寻找主管官员, “ 进入” 本身成了有价证券, 政府规制权自然成了有关主管官员的寻租工具。 由此, 这种寻租会转移到一切领域, 作为“ 自由职业者

16、” 的记者成为设租者, 作为保护公民权利“ 最后一道防线” 的法官成为设租者腐败权利的制度化渐渐变成了社会性的腐败习俗。第四, 政治。当腐败成为一种社会普遍现象、 进而演变为一种难以扭转的制度性文化, 或者说当腐63政治发展研究这些指标选自罗伯特克利特加德 控制腐败 , 杨光斌等译, 中央编译出版社1998 年版。败因权利制度化而成为一种普遍性文化时, 离心力和愤世嫉俗的情绪就会滋长, 进而产生认同危机, 影响政治稳定。可见, 当腐败权利制度化时, 国家的政治、 经济和社会组织都会受到危害。第五, 权利制度化下的“ 收放循环” 。20 世纪 80年代中国的经济以收放循环的形式而表现为“ 大起大落” 。任何国家的经济发展都避免不了波动, 但中国的经济波动是以“ 大起大落” 的极端形式出现的, 这种波动的幅度及其对国民经济的打击远远超出了一般意义上的波动。基于国有产权的条块分割的行政隶属关系的控制体系, 必然使特定的权利部门化, 并以特殊的规章使权利制度化。在社会主义国家, 一旦权利制度化,就必然出现科尔奈