公路建设项目节约集约用地评价指标体系研究

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1、11公路建设项目节约集约用地评价指标体系研究公路建设项目节约集约用地评价指标体系研究卢 毅1 卢正宇2 王礼志1 邓小华2（1.长沙理工大学 2. 广东交通建设集团公司）摘要：在界定公路建设项目节约集约用地的概念、内涵，分析公路建设项目节约集约用地 评价的 4 个目的、指标选取的 8 项原则和基本方法的基础上，提出用地量、用地功能、用 地效益等三部分公路建设节约集约用地评价的主要范围内容，进而构建出公路建设项目节 约集约用地评价指标体系，从微观层次，为公路建设节约集约用地评价工作的开展提供理 论与方法的支持，为这方面的研究提供新思路。 关键词：公路；项目；节约；集约；用地；评价；指标1.问题提

2、出问题提出节约集约用地已成为公路可持续发展的必然选择和需要研究的紧迫问题。2008 年 8 月 13 日国务院常务委员会审议并原则通过全国土地利用总体规划纲要（20062020 年） ， 提出了坚守 18 亿亩耕地红线的目标、保护和合理利用农用地、节约集约利用建设用地等五 项主要任务。 就在国家严格土地管理的同时，人们对耕地面积减少原因的质问越多，其中不乏对公 路建设占用耕地的批评，矛头直接指向了公路建设的超常规发展所占用的大量土地。然而， 公路作为重要的基础设施，目前承担着我国 90%以上的旅客运输量和 70%以上的货物运输 量，在促进国民经济与社会发展、保障国家安全等方面有着突出的地位和作

3、用。而且从总 体上来看，我国公路网的规模、密度和公路运输能力还远不能满足国民经济与社会快速发 展的需要，新的制约“瓶颈”已经显现。可以肯定的是，在未来相当长的时期内，加快公 路建设事业的发展仍将是我国政府的重要任务之一，公路建设事业的发展也必将占用更多 的土地。根据交通部规划,到 2010 年,公路总里程要达到 210 万230 万公里,全面建成 “五纵七横”国道主干线;人口在 20 万以上的城市,高速公路连接率将达到 90%,高速公路 总里程达到 5 万公里以上。以此为基础,在新的一轮土地利用总体规划修编中,据有关部门 预测,交通用地需求量大于 3000 万亩,用地形势非常严峻,对保住 18

4、 亿亩耕地也将是一个较 大的冲击。公路建设与土地资源占用问题实质上是经济社会发展与资源环境之间的矛盾,既 对立又统一。公路交通在国民经济发展中举足轻重,公路建设是社会发展的需要。同时,公 路这一线型构造物具有路基宽、路线长的固有属性,特别是高速公路全封闭、全立交、高路 基的特点,修建每一条公路都需要占用大片土地,其中不少是高质高产的优质农田。根据有 关资料测算,目前我国的高速公路,每公里造价大约 3000 万元以上,四车道的高速公路平均 每公里占地 58 公顷,是一般二级公路占地的 3 倍3.5 倍。这就要求本着“既不浪费每一 寸土地,又要保证工程用地”的原则,研究、解决好公路建设和保护土地的

5、关系。因此，如 何有效协调和处理公路发展与土地保护之间的关系已成为摆在各级政府面前的重大问题。 目前的国内外关于土地节约集约利用评价与标准的研究成果较为丰富，但在土地节约 集约利用定量评价的时空尺度、标准、评价的动态性与客观性等定量评价方法方面还不完 善；针对不同目的与不同评价对象所构建的评价指标体系缺少实用性，即使同一区域的评 价也缺乏可比性1。构建的评价指标体系多数是基于宏观层次的，中观层次的研究主要集1作者简介：作者简介：卢毅，男，长沙理工大学交通运输工程学院，教授，博士，交通运输规划与管理研究方向2中于城镇用地、农村居民点用地和工业用地等方面，无论从宏观与中观而言，涉及交通用 地评价的

6、研究很少2，特别缺少微观层次项目级的节约集约用地评价研究，公路建设项目 的可行性研究、技术方案论证与决策、后评价等工作中缺少节约集约用地评价体系。公路 节约集约用地评价体系的要素包括评价主体、评价客体、评价目标、评价原则、评价指标、 评价方法以及评价结果分析。其中最关键的是评价指标体系的构建。不能衡量就不能管理， 从微观层次研究和构建公路建设项目节约集约用地评价指标体系成为一项紧迫需要研究的 理论和需要探索的实践课题。2.公路建设项目节约集约用地的概念和内涵公路建设项目节约集约用地的概念和内涵2.1 概念概念 公路项目节约用地是指满足公路项目基本功能的前提下，通过采取一系列政策、经济 和技术措

7、施，减少对土地资源的消耗。公路节约用地主要体现的是农用地及建设用地（以 下简称土地）占用总量的减量化原则，希望用尽可能少的土地占用量，来实现公路项目的 基本功能。鉴于耕地资源的珍贵，节约用地的重要原则是不但在于减少土地占有量，关注 的重点还在于尽量少占和不减少原有耕地。公路项目集约用地是指公路项目在占用土地资源既定的情况和现有经济技术条件下， 通过增加公路建设项目的存量用地投入，优化公路建设项目用地与布局，改善运营管理等 途径，使公路建设项目达到最有效的用地状态，不断提高公路建设项目用地的使用效率， 以取得更高的经济、社会和生态环境效益。集约用地主要体现的是功效最大化原则，注重 挖掘用地资源的

8、利用潜力。其特点是提高现有公路建设项目用地的集约利用。 2.2 内涵内涵只有深刻理解土地节约集约利用的内涵，才能从根本上确立土地节约集约利用地的理 念，也是构建公路建设项目节约集约用地评价指标体系的必须把握的核心理念。迄今学术 界对节约集约用地的概念和内涵尚未达成共识，综合国内外从不同角度提出的关于节约集 约用地的观点，本文认为公路建设项目节约集约用地的内涵主要应该有： 2.2.1 用地数量的合理化用地数量的合理化 就是在公路建设的各个阶段、各个环节都要尽量节省用地，不占或少占耕地。要把节 约用地放在公路建设项目节约集约用地的首位。 2.2.2 用地功效的最大化用地功效的最大化 强调公路用地资

9、源的潜力，实现土地利用的最大功能，其中的重点是实现公路建设项 目的最大功效。即提高公路建设项目用地的投入产出强度，提高用地的集约化程度，获得 用地功效的最大化。 2.2.3 用地综合效益的最优化用地综合效益的最优化公路建设项目节约集约用地概念不局限于经济范畴，提高建设公路项目的土地配置和 利用效率，既要防止低效，也要防止高强度引起社会问题和环境问题。增加公路建设项目 用地存量投入，既要提高经济效益，也要提高社会效益和环境效益，强调公路建设项目用 地的综合效益。3.公路建设项目节约集约用地评价的目标和指标的选取原则公路建设项目节约集约用地评价的目标和指标的选取原则只依据概念作出定性解释还不足以使

10、人对公路建设项目节约集约用地进行科学的把握， 需要对其提出一套可以量化的评价指标体系。此项工作是依据具体规范、技术指标来实现 公路节约集约用地的重要内容。评价是对已经完成的、正在进行的、被提出的活动或过程 的价值、优缺点、品质作一判断。指标（indicator）的术语源于拉丁文 indicare,其含义是揭 示、指明、宣布或了解等。指标的基本特征是：（1）具有明确的含义；（2）尽可能地量3化；（3）易于解释和说明；（4）综合概括地反映事务的关键因素；（5）时间上具有动态 性，对事务具有敏感性；（6）是一定复杂事务或现象的替代物，力求逼真但不能等同。提 出和构建公路建设项目节约集约用地评价指标体

11、系必须先要明确评价的目的和指标选取的 原则。 3.1 公路建设项目节约集约用地评价的目标公路建设项目节约集约用地评价的目标 3.1.1 对公路建设项目节约集约用地的状况作出判断对公路建设项目节约集约用地的状况作出判断回答公路建设项目用地是处于相对节约状态、不节约状态、集约状态、粗放状态还是 过度状态。 3.1.2 发现公路建设项目节约集约用地的规律发现公路建设项目节约集约用地的规律找出公路建设项目用地在空间分布、时间上演进和节约集约状态之间的变化规律，进 一步了解公路建设项目节约集约用地的影响因素产生作用的机制和在不同环境条件下各自 作用大小，推动公路乃至交通节约集约用地的研究和实践。 3.1

12、.3 提高公路建设项目节约集约用地的程度提高公路建设项目节约集约用地的程度开发出公路建设项目节约集约用地的潜力，不断提高节约集约用地的程度和水平，在 公路建设项目实施的各个阶段和各个环节寻求最有效的节约集约用地的途径。 3.1.4 为全面科学的用地管理和决策提供依据和技术支持为全面科学的用地管理和决策提供依据和技术支持为土地、交通等行政主管部门更及时地掌握公路建设项目节约集约用地的状况，为公 路建设总体规划与土地利用总体规划的修编，合理制定公路用地的技术标准、土地节约集 约利用政策法规，为建立可持续的公路节约集约用地管理和决策体系服务。 3.2 公路建设项目节约集约用地评价指标选取的原则公路建

13、设项目节约集约用地评价指标选取的原则2 3 5 3.2.1 前瞻性原则前瞻性原则评价的作用能够促使公路建设项目用地与区域土地利用的总体目标和交通建设用地的 未来主导方向相一致，反映今后土地利用的发展趋势和发展重点。制定的指标要有预见性 和导向性，能够引导公路建设用地的朝可持续利用的方向发展。 3.2.2 系统性原则系统性原则公路建设项目节约集约用地是一项系统工程，所构建的指标体系要统筹考虑各个方面 的系统功能，从多方面综合反映公路建设项目节约集约用地的内涵的主要方面和内在联系。 有利于公路建设，有利于节约集约用地；既达到公路建设发展的目的，又起到最大限度节 约集约用地的目的，化解矛盾实现协调统

14、一。 3.2.3 适宜性原则适宜性原则也可称为动态性原则。由于公路建设项目节约集约用地因时、因地不同。因此所选取 的指标在目标、项目、度量、权重等方面都要具有适宜性，能够适应动态性的变化，与一 定的技术经济条件相适应。 3.2.4 代表性原则代表性原则所选取的指标为评价的目标服务， ；立足于公路建设项目节约集约用地的本质，能够科 学反映节约集约用地的状态或程度。 3.2.5 独立性原则独立性原则要看指标对评价目标的贡献度和和相关指标的联动程度，所选取的指标应独立而不相 关、不互为解释，排除密切相关的指标，以保证评价结果的科学性和可信度。 3.2.6 特殊性原则特殊性原则指标应体现评价公路建设项

15、目用地这一微观的特殊的用地特点。公路建设项目节约集 约用地系统的结构、功能、效益等在经济、社会、生态环境等方面的特点一定与其他项目 的用地不同，要求尽量选取与公路建设项目节约集约相关的指标。 3.2.7 可比性原则可比性原则4对多个项目或多个方案的评价，主要对具有某些共性特征的用地区在某一时间和一定 共同的技术条件下的公路建设项目用地状态进行横向对比。因此，指标体系必须从一定的 共性出发，避免个性太强的指标，选择多数公路建设项目用地共同拥有的指标，增强不同 项目不同方案横向对比的实践意义。 3.2.8 可操作性原则可操作性原则 所选取的指标需要的信息应该便于采集和处理，要求指标简单明确，统计口

16、径一致， 尽量可以量化的对比。为对比，应该尽量多采用比率指标。 3.2.9 现势性原则现势性原则 评价体系应有反映时间演变特征的指标，以便能与所评价地域、所评价土地利用类型评价体系应有反映时间演变特征的指标，以便能与所评价地域、所评价土地利用类型 的实际发展情况保持一致，并与当前土地利用技术相适应。的实际发展情况保持一致，并与当前土地利用技术相适应。4.公路建设项目节约集约用地评价指标的构建公路建设项目节约集约用地评价指标的构建国内很少有土地节约集约利用方面的专题研究，更没有以公路建设项目节约集约用地 为专题的微观评价方面的专题研究，而且无国际统一的土地节约集约用地的标准。早期和 近些年国内一些学者对建设用地包括交通用地的节约或集约评价做了许多开创性的研究， 对于公路建设项目的节约集约用地评价都具有很好的参考借鉴价值。例如 20 世纪 90 年代 初孟志勇等提出的铁路建设用地综合评价指标体系4；近些年王业侨等提出的包括建设用 地在内的节约集约用地评价指标体系3，吴克宁、吴群琪等从中观层次提出的公路建设集 约用地评价指标体系框架等2。