国内外食品安全监管模式比较研究

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1、国内外食品安全监管模式比较研究国内外食品安全监管模式比较研究摘要摘要 阐述了国外食品安全监管模式及其共性特点。分析了国内食品安全监管模式，比 较了与国外监管模式的不同。以国外食品安全监管经验及 TEM 原则为基础，提出了改革 中国食品安全监管模式的对策建议。关键词 食品安全监管模式 全面应急管理1 引言引言近年来我国的食品安全事件频发不仅危害人民生命财产安全损害政府公信 力也打击了消费者的信心。抑制了正常消费这非常不利于食品行业的健康成长。如何 防范食品安全事件频繁发生成为一个迫在眉睫的研究课题 本文以此为出发点以国内外 食品安全监管模式分析为基础提出基于 TEM 原则的对策建议2 国外主要国

2、家食品安全监管模式国外主要国家食品安全监管模式国外发达国家的食品安全监管制度完善大多建立了涵盖所有食品类别和食物链各环 节的法律法规体系 但其食品安全监管部门设置存在显著差异具体可分为多部门监管模式 和单部门监管模式 21 多部门监管模式多部门监管模式美国是多部门监管模式的代表 以美国为例美国联邦及各州政府具有食品安全管理职 能的机构有 20 个之多但其中最主要的具备制定食品安全法规和进行执法监管的联邦 行政部门有 5 个：卫生部(Department of Health and Human ServiceDHHS)的食 品药品管理局(Food andDrag Administration，F

3、DA)、农业部(USDepartment of AgricultureUSDA)的食品安全检验局(Food Safety and Inspecti0nService。FSIS)和动植物健康检验局(Animaland Plan t Health Inspection ServiceAPHIS)、环境保护局(Environmental Protection Agency，EPA)、海关与边境保护局(Bureau of Customs and Border Pmteetion，CBP)。美国选择多部门监管模式的根本原因在于美国建国之初就制定了执法、立法和司法三 权分立的国家治理原则食品监管也不例外

4、但必须注意的是，美国主要是按照食物的种类 来划分部门职能。这样在对特定食品进行监管时实现了功能上的集中监管。 22 单部门监管模式单部门监管模式单部门监管模式是欧美国家选择的主流食品安全监管模式。(1)加拿大。加拿大 1997 年 3 月通过食品监督署法，在农业部之下设立一个专门 的食品安全执法监督机构 加拿大食品监督署(Canada Food Inspection Agencv。CFIA)，统一负责加拿大食品安全、动物健康和植物保护的监督管理工作。加 拿大食品监督署负责农业投入品监管、产地检查、动植物和食品及其包装检疫、药残监控、 加工设施检查和标签检查，真正实现了“从农田到餐桌”的全程性管

5、理。(2)德国。德国于 2001 年初将原由卫生部负责的食品安全管理职能交由新成立的消费 者保护、食品和农业部负责。其他有关部门(主要是卫生部门)依法应在自己的职责范围内 配合农业部门的农产品质量安全管理工作(3)英国。英国政府 1998 年发表了白皮书“食品标准局 变革的动力” 白皮书指出 政府有必要设立标准局 以结束食品安全和标准发布管理方面混乱不明的状况。其后颁布(1999 年食品标准法，于 2oo0 年 4 月成立了一个独立的食品安全监督机构 食品 标准局(Food StandardsAgency。FSA)。FSA 的宗旨是保护与食品有关的公众健康和 消费者的利益其遵循三个指导性原则：

6、消费者至上：开放性和参与性：独立性。它的使 命是与地方当局合作借助肉食品卫生局(Meat Health ServiceMHS)的工作对食品 安全和标准有效地进行实施和监督：采用准确和明示的标识支持消费者选择：就食品安全、 营养及食用向公众和政府提供咨询。(4)丹麦。改革前，丹麦的食品安全由农业部、渔业部、食品部三大部委共管，每个部 门都拥有自己的领导和职员。另外三大部委下设一些代理机构还有多个服务单位形 成庞大的管理系统。监管机构的复杂性导致当时的食品安全监管出现一系列问题主要 表现在各个部门的职责发生重叠或者出现分割区各个部门的检测出现冲突，资源利用效 率低下。通过合并丹麦政府成功地将由三个

7、部门共管的食品安全监管机制转变为一个独 立的食品安全监管机构 食品与农业渔业部统筹对全国的食品安全进行监督 23 国外食品安全监管的主要特点国外食品安全监管的主要特点(1)整合资源实行统一监管。在不断促进和完善食品安全监管工作的过程中不少国家 和地区纷纷将食品安全的监管集中到一个主要部门并加大各相关机构间的协调力度。以 提高工作的效率避免了因职能交错造成的管理体系混乱 美国虽然实行的仍是多部门监管 模式但国会已多次提出改革现行体系而且美国中央政府层面成立了专门机构协调执 法加强各部门的合作。(2)公众广泛参与，监管公开透明。无论是以美国为代表的多部门监管模式还是以英德 为代表的单部门监管模式其

8、政府都倡导公众的广泛参与、工作方式公开透明。实践表明。 社会公众参与其中，可使相关制度更加完善、管理更为有效同时也能增强公众对食品安 全监管的信心(3)强调食物链的全过程管理。强调对“从农田到餐桌”的整个生产经营全过程的有效控 制 广泛运用 HACCP(HazardAnalysis Critical Control Point 即危害分析关键控制 点)方法对食品卫生和质量进行严格控制。并以此为基础实行问题食品的追溯制度。3 中国食品安全监管模式分析中国食品安全监管模式分析我国中央一级的食品安全管理工作主要由食品与药品监督管理局、卫生部、农业部、 国家质检总局、工商总局和商务部共同负责，向国务院

9、报告工作。目前，我国采取的是典 型的多部门管理模式按照生产、流通、消费的环节进行分段监管。根据相关文献归纳 出各部门职责及管理环 节见表 1。由表 1 可知六部门均有权对食品安全进行监管这种分阶段监管模式本是为了分权 制衡，并实现对食品的全方位监管。但在实践中出现了很多问题主要表现在：(1)与发达国家相比我国的食品安全监管将注意力更多集中在食品卫生的层次未能 上升到食品安全层面。在历次打击“假冒伪劣”的行动中牵头者多为工商行政部门，打击 重心也多是小作坊、黑作坊等“假冒伪劣”产品对正规生产商家生产的“劣” 产品关注不多。 2o08 年席卷全国的“三鹿事件”充分暴露了这一特点(2)我国的食品安全

10、监管部门众多，且职能交错，难形成合力易出现“多头管理，无人 负责”的现象。发达国家的食品安全监管权力多集中在两至三个部门易组织“联合执法”行 动我国的食品安全监管权力过于分散“联合执法”具有天然的劣势。且过多的监管环节 也易滋生“权力寻租”不利于守法企业的发展壮大。与此相比，美国虽同样是多部门监 管但主要是按照食物的种类来划分部门职能。在功能上实行了对特定食品的集中监管4 对策建议对策建议吸收国外先进的食品安全监管经验，我国必须对食品安全监管模式进行必要的改革 结 合武汉理工大学危机与灾害管理中心提出的 TEM (Total Emergency Management全面应急管理)“五全模式”(

11、全过程管理、全系统管理、全面应急响应、 全手段管理、全社会管理)，本文认为必须做好以下方面的工作 41 加强监管完善监管体系加强监管完善监管体系这是首要任务必须健全监管体系，消灭监管盲点。由于我国食品安全监管实行的是 分段监管模式不同监管主体的责任分工会有重叠或遗漏“多头管理无人负责”的情况 难以避免。应进一步明确这些衔接环节的监管责任的归属主体健全监管体系。同时，应 处理好对重点企业的保护和监管两者间的关系。由于地方保护及经济利益的原因目前我 国对国家知名企业的保护有余而监管不足。吸取“三鹿事件” 的教训中国已停止执行食品 行业的免检制度加强了对重点企业的监管但要防止加强监管演变为过度监管不

12、能“矫枉 过正” 以免给企业正常运营造成不良影响 这也是 TEM 模式全过程管理及全系统管理原 则的体现。 42 加强司法独立性。加强社会监加强司法独立性。加强社会监食品安全监管必须注意正确处理行政、司法间的关系，防止出现“行政非法干涉司法” 的现象。加强司法的独立性能使弱势的消费者掌握与强势企业的对抗武器亦能有效阻 止食品企业不规范行为。必须加强社会监督，强化舆论手段 舆论永远都是强大的公共管理 武器正确地引入社会监督，能有效减少企业的不法行为现代媒体的无孔不入也为社会 监督提供了方便便捷的途径。 43 建立中央级的食品安全信息发布中心实现全面应急响应建立中央级的食品安全信息发布中心实现全面

13、应急响应实践证明在危机发生的初期，及时向公众发布及时、真实及分析合理的信息，是控 制危机的重要手段 响应时间越短越有利于危机的管理 “四川广元柑橘事件”就是由于缺 乏全面应急响应平台地方政府发布信息过晚造成控制时机的延误，最终导致了数以十 亿元计的经济损失。应建立从中央到地方的食品安全信息响应系统，以便及时对食品安全 信息进行及时通报。 44 建立全员参与的危机管理体制建立全员参与的危机管理体制目前中国有相当比例的消费者忽视食品安全对食品安全听之任之，这在无形中为 不安全食品提供了市场。而也有一部分消费者对食品安全过于悲观“因噎废食”同样也不 利于食品产业的健康成长。中国应培养公民正确的食品安

14、全管理意识，树立正确的危机观。 形成“有危必报、有报必实”的局面既不给不法企业生存的环境也不因虚假信息的错误 传播而导致不必要的损失这也是全社会管理原则的体现5 结语结语近年来 中国的食品安全事故已使相关企业的声誉及经济都蒙受了巨大损失也引起 了多次国际纠纷。而伴随着国内消费者安全意识的觉醒也呼吁政府进行必要的改革以 顺应这一发展趋势的要求这同时也是建设和谐社会、打造服务型政府的内在要求在征求意见中，作为公民最重要的是能够表达清楚自己的利益诉求，这才能对政府制定政策有效。 “公民应该很具体地讨论利益关系，可能的损失和可能的收益，谁获益了，谁失利了，我觉 得这是很重要的部分。 ”毛寿龙表示， “

15、把自己的事情说清楚，自己的利益得失关系说清楚，对政府制定政策是最有利的。 ”毛寿龙指出，因受到视野及专业性、调查等方面的影响，公民的意 见不太容易被直接采纳，相较而言，专家的观点则容易被采纳， “如果公民也来做这方面的调研，可能会顾此失彼，不如说一下自己的利益和呼声，可能更容易进入政策制定者的视野。 ”事实 上车辆购置税优惠取消的传闻流传已久。加上北京治堵政策的预期和出台，促使北京在这个年底出现了疯狂汽车抢购潮。市场信息显示，广州、南京等地车市，在今年的最后两个月，并没有 重现去年的火爆。值得关注的是在一系列优惠政策即将到期的影响下，1.6 以下排量车型热销，即便在一些促销措施减少或取消的情况

16、下，有的 4S 店甚至 1.6 以下的车型都已经断货，而其他 车型销量没有大的起伏。还包括大陆对台主动降税的 18 项农产品。货物贸易早期收获实施后，上述产品将大幅降低关税，提高在大陆市场的竞争力，有利于台湾的企业和农民扩大对大陆的 产品销路。以大陆对台降税的 18 项农产品为例，2011 年绝大部分农产品的税率将从 10以上直降为 5，广大的台湾农民兄弟可望直接从中受益。按照 2009 年两岸经贸统计数据，2011 年 早收产品对台降税金额将达到 472 亿美元，而根据今年两岸经贸快速增长的趋势来看，明年上述产品对台降税金额实际上将大为增加，数字可能远比这个数字大。据了解，大豆分离蛋白是 以低温脱溶大豆粕为原料生产的一种蛋白类补充品，常应用于饮料、营养食品、发酵食品等食品行业中。变性淀粉是一种改性的可食用淀粉，而“白色素