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1、在线投稿： http:/本版编辑刘超电话： （010） 6655788172017年 11月 14日 星期二法 制关注 “土地观察” 公众号 精彩内容提前看以案说法新 行政诉讼法 专家释疑解答人： 林鸿潮， 中国政法大学法治政府研 究院副教授、 硕士生导师、 法学博士。滕恩荣鲁某系某村村民， 为涉案院落 宅基地使用权人， 该院内原有北房 三 间 及 南 房 两 间,均 系 鲁 某 所 有 。 鲁某父母早亡， 其与配偶仅生育一 独 子 白 某 。 1988 年 鲁 某 与 配 偶 离 婚， 其子白某随鲁某原配偶到外地 生活。鲁某从 1998 年起至今因患 有精神疾病在有关部门进行强制隔 离治疗。
2、 王某与毕某系夫妻关系， 王某 某系二人之子。2000 年 4 月 8 日， 王 某某、 王某、 毕某与涉案院落所在村 的 村 委 会 签 订宅 基 地 转 让 申 请 表 ， 将鲁某涉案院落宅基地使用权 及院内房屋折价一万一千元转让给 王某某、 王某、 毕某。当地镇政府于 2000 年 11 月 8 日在该 宅基地转让 申请表 “乡政府意见” 中签署了内 容为：“同意， 并按村委会规定执行” 的批示行为。并加盖该镇政府公 章。该 宅基地转让申请表 最后 “备注” 中注明： 受转让者必须符合 批给宅基地条件的户； 转让申请经 乡政府最后批准生效， 否则视同违 章， 并追究双方责任人； 此表妥善
3、保 管， 作为法律依据。 基于该申请表及约定， 王某某 向该村村委会及某镇政府支付了约 定的转让费。之后， 王某某、 王某、 毕某居住使用涉案院落至今， 并将鲁 某在涉案院落内原有的北房三间进行 了改造， 将原有的南房两间拆除， 并 在院中新建南房、 东房及西房若干， 但所建房屋未经相关部门批准。 白某于 2015 年 1 月回家探视其 父鲁某时， 得知鲁某已从 1998 年起 因患精神疾病被强制隔离治疗以及 涉案院落已被转让给王某某、 王某、 毕某的情况。2015 年 2 月 27 日某市 区人民法院作出 民事判决书 ， 判 决宣告鲁某为限制民事行为能力 人， 指定白某为鲁某的监护人。 随后
4、白某作为鲁某的法定代理 人， 由鲁某作为原告， 以王某某、 王 某、 毕某作为被告， 向人民法院提起 民事诉讼， 诉讼请求为要求王某某、 王某、 毕某返还涉案院落的北房三 间及南房两间。某市区人民法院于 2016 年 4 月 14 日 作 出民 事 判 决 书 ， 将镇政府作出的前述批示行为 作为理由之一， 判决驳回鲁某的诉 讼请求。各方当事人均未提出上 诉 。 该 判 决 书 已 于 2016 年 4 月 30 日生效。 2016 年 8 月白某作为鲁某的法 定代理人， 由鲁某作为原告， 未经行 政复议程序， 直接以某镇政府作为 被告提起行政诉讼， 诉讼请求： 请求 撤销 2000 年 11
5、 月 8 日某市某区某 镇政府在王某某、 王某、 毕某与某村村委会签订的 宅基地转让申请表 中作出的 “同意， 并按村委会规定执 行” 的批示行为。一审法院审理过 程中， 认为某村村委会、 王某某、 王 某、 毕某与行政诉讼案件具有利害 关系， 故依法通知其作为第三人参 加行政诉讼。一审法院认为， 本案被诉行政 行为不属于行政复议程序前置情 况， 因此原告鲁某可以未经行政复 议程序直接向人民法院提起行政诉 讼。虽然被告某镇政府于 2000 年 作出本案被诉行政行为， 但由于鲁 某一直处于被强制隔离治疗过程 中， 人身自由处于被限制状态， 且其 子白某 2015 年取得监护人资格前， 鲁某亦未被
6、指定监护人， 因此鲁某 提起本案行政诉讼并未超过起诉期 限。被告镇政府在一审诉讼过程中 未能向法院提交其作出被诉行政行 为的相关证据， 且第三人某村村委 会、 王某某、 王某、 毕某亦未能向法 院提交证明被诉行政行为合法的相 关证据， 因此应视为被诉行政行为 没有相应证据支持。一审法院依据 行政诉讼法 第七十条第 （一） 项的 规 定 ， 判 决 撤 销 被 告 某 镇 政 府 于 2000 年 11 月 8 日在王某某、 王某、 毕某与某村村委会签订的 宅基地转 让申请表 中的批示行为。 一审宣判后， 某镇政府及某村 村委会、 王某某、 王某、 毕某提出上 诉。二审法院经审理后判决驳回上 诉
7、， 维持一审判决。本案存在三项法律问题： 第一， 本案是否属于行政复议程序前置适 用情况； 第二， 本案是否超过起诉期 限； 第三， 本案被诉行政行为是否应 被判决撤销。但在本案审理过程 中， 起诉期限问题并未引发争议； 被 诉行政行为是否应被判决撤销问题 虽然引发当事人之间巨大争议， 但 争议焦点并不属于法律问题。真正 产生法律上的争议实际上集中在第 一个问题即本案是否属于行政复议 程序前置适用情况。有观点认为， 本案属于宅基地使用权纠纷， 因此 发生行政争议后应属于行政复议前 置情况。 笔者认为， 根据相关法律及司 法解释和司法文件规定， 并非所有 因土地等自然资源发生的行政纠纷 均应适用
8、行政复议前置程序， 只有 因土地等自然资源的行政确权行为 发生纠纷， 才应适用行政复议作为 前置程序。行政复议前置， 是指行政相对 人或利害关系人对法律、 法规规定 的特定行政行为不服， 在寻求法律 救济途径时， 应当先选择行政复议 机关申请行政复议， 而不能直接向 人民法院提起行政诉讼； 如果经过 行政复议之后行政相对人对复议决 定仍有不同意见的， 才可以向人民 法院提起行政诉讼。行政复议与行 政诉讼均是行政法中两个基本的救 济制度和行政纠纷解决机制。行政 复议是一种行政系统内的救济途 径， 虽具有准司法权性质， 但仍属于 行政监督范围。行政诉讼是一种司 法救济途径， 属于司法监督范围。 根
9、据 行政诉讼法 和 行政复议法 的规定， 行政复议与行政诉讼的基 本关系是以当事人自由选择为原 则， 以行政复议前置为例外。 根据 行政复议法 第三十条第 一款的规定， 公民、 法人或者其他组 织认为行政机关的具体行政行为侵 犯其已经依法取得的土地、 矿藏、 水 流、 森林、 山岭、 草原、 荒地、 滩涂、 海 域等自然资源的所有权或者使用权 的， 应当先申请行政复议； 对行政复 议决定不服的， 可以依法向人民法 院提起行政诉讼。根据最高人民法 院 关于适用 行政复议法 第三十 条第一款有关问题的批复 （法释 20035 号）规定， 根据 行政复议 法 第三十条第一款的规定， 公民、 法人或者
10、其他组织认为行政机关确 认土地、 矿藏、 水流、 森林、 山岭、 草 原、 荒地、 滩涂、 海域等自然资源的所有权或者使用权的， 经行政复议 后， 才可以向人民法院提起行政诉 讼， 但法律另有规定的除外； 对涉及 自然资源所有权或者使用权的行政 处罚、 行政强制措施等其他具体行 政行为提起行政诉讼的， 不适用 行 政 复 议 法第 三 十 条 第 一 款 的 规 定。 ” 根据此条规定， 对 行政复议 法 适用行政复议前置情况进行了 限缩性解释， 规定只有确认土地等 自然资源权属的行政行为才适用行 政复议前置， 其他涉及土地等自然 资源权属的行政行为不适用复议前 置程序了。原因在于其它涉及土地
11、 等自然资源权属的行政行为是以确 认权属作为前提， 只有在确认权属 之后才能进行其它涉及土地等自然 资源权属的行政行为， 因此无需重 复适用行政复议前置程序。 根据最高人民法院行政审判庭 关于行政机关颁发自然资源所有 权或者使用权证的行为是否属于确 认行政行为问题的答复 （ 2005 行 他字第 4 号） 的规定， 最高人民法院 法释20035 号批复中的 “确认” ， 是指当事人对自然资源的权属发生 争议后， 行政机关对争议的自然资 源的所有权或者使用权所作的确权 决定。有关土地等自然资源所有权 或者使用权的初始登记， 属于行政 许可性质， 不应包括在行政确认范 畴之内。据此， 行政机关颁发
12、自然 资源所有权或者使用权证书的行 为不属于复议前置情形。最高法 院行政庭在最高法院前面司法解 释的基础上， 进一步对涉及土地等 自然资源权属的确认行政行为进 行了限缩性解释， 只有当事人对土 地等自然资源权属发生争议后， 行 政机关对争议自然资源权属作出 的确权决定才属于复议前置情形， 其 他 均 不 属 于 复 议 前 置 。 这种进 一步的规定既清晰明确了土地等自 然资源类行政纠纷适用行政复议前 置程序的范围， 避免了对 行政复议 法 条文理解发生偏差， 又保障了行 政机关系统内部快速彻底解决行政 纠纷， 提高行政效率， 还减少了当事 人的诉累。 综上， 本案被诉行政行为发生 时， 各方
13、当事人对涉案院落宅基权 属于鲁某并无争议， 而只是在鲁某 根本不知情的情况下， 行政机关对 某村村委会擅自把鲁某宅基地使用 权转让给王某某、 王某、 毕某的民事 转让行为进行了确认行为， 该行政 行为虽属于土地行政确认行为， 但 不属于前面规定的土地确权行为， 应属于其他涉及土地权属的行政行 为范围。因此根据上述法律、 司法 解释及司法文件的规定， 本案不属 于适用行政复议前置情形。原告鲁 某未经行政复议直接提起本案行政 诉讼符合法定起诉条件。一审法院 和二审法院均对此进行了认可直接 进行了实体审理是正确的。 （作者单位： 北京市石景山区人 民法院行政庭）我国非诉行政执行案件采用的是 “行政机
14、关申 请人民法院执行为主， 行 政 机 关 自 行 强 制 执 行 为 辅 ” 的 模 式 ， 法 律 将 大 部 分 的 强 制 执 行 权 赋 予 给 了 法 院 。 这 一 制 度 的 关 键 在 于 利 用 审 查 和 裁 定 程 序 将 行 政 行 为 的 合 法 性 纳 入 司 法 监 督 的 视 野 中， 目的在于防止行政机关滥用行政强制执行权 侵 害 相 对 人 的 合 法 权 益 。 法 院 在 非 诉 强 制 执 行 案件中所作出的准予执行或不准予执行的裁定， 是被申请的行政行为进入司法执行， 实现其内容 的最后一道门槛。 如果人民法院对于行政机关非诉执行的申请 作出不予执
15、行的裁定， 就不仅仅只是程序上的处 理， 而是对整个行政行为存在明显违法情形的判 定， 是对行政行为合法性效力的否定， 并且， 被申请 执行的行政行为的内容也将无法实现。法院作出 的不予执行的裁定， 并不是针对某个程序性问题作 出的判定， 相反， 对于行政机关及其行政行为所约 束的相关利益主体而言有着举足轻重的意义。根据 行政强制法 的规定， 行政机关向人民法 院申请强制执行行政行为， 人民法院受理行政机关 的申请后， 要对申请执行的行政行为的合法性进行 实质性审查， 审查后如果出现三类法定的明显违法 情形时， 应当作出不予执行的裁定， 并且说明理由， 并在 5 日内将不予执行的裁定送达行政机
16、关。人 民法院经实质性审查被申请执行的行政行为的合 法性之后所作出的裁定， 具有法律效力， 对行政机 关具有拘束力， 行政机关如果对非诉执行案件中人 民法院不予执行的裁定不服的， 无权上诉。但是， 人民法院在非诉执行案件中作出的不准予执行的 裁定对于行政机关的影响如此之大， 行政机关对于 人民法院作出裁定有异议时， 该如何救济呢？ 虽然行政机关无法通过上诉启动二审程序来 表达异议， 但 行政强制法 仍然为行政机关异议 安 排 了 救 济 程 序 申 请 复 议 。 根 据 法 律 的 规 定， 行政机关对人民法院不予执行的裁定有异议 的， 可以自收到裁定之日起 15 日内向作出该不予 执行裁定的法院的上一级人民法院申请复议， 上 一 级 人 民 法 院 应 当 自 收 到 复 议 申 请 之 日 起 30 日 内作出是否执行的裁定。也就是说， 行政机关对于 人民法院不予执行裁定有异议时， 唯一的救济途径 就是申请复议。 需要注意的是， 复议要向作出该不予执行裁
