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1、预测、 实测与产权登记面积 论登记机构对房屋面积的审核职责文志敏 成都市房屋产权登记中心近年来， 有关房屋建筑面积的投诉量已连续 几年呈两位数增长， 成为房地产投诉十大热点之 一。 这种纠纷在一定程度上激化了购房者与开发 企业、 甚至是房屋登记机构的矛盾， 影响了房地 产市场的整体形象。 物权法 确立了不动产登记 簿至高无上的法律地位。那么， 在房屋面积的问 题上， 登记机构对登记簿记载的房屋面积是否承 担相应的责任？确切地说， 一旦登记簿记载的房 屋面积错误， 登记机构是否会面临登记错误或审 核不力的赔偿责任？ 追踪和深入探究这一问题， 有利于正确认识 登记簿记载房屋面积的性质和作用， 对登
2、记机构 降低甚至免除诉讼风险亦具有十分重要的意义。 一、 房屋面积概述 1985 年， 第一次全国城镇房屋普查之后， 原 城乡建设环境保护部于 1986 年 2 月 5 日发出 关于开展房产产权登记、核发产权证工作的通 知 ， 要求从 1987 年开始， 在全国范围内开展建 国以来第一次城镇房屋所有权登记和核发全国 统一格式的房屋所有权证。 随后颁布了相关的规 章和政策， 如 1987 年 4 月 21 日 城镇房地产所 有权登记暂行办法 ， 1990 年 12 月 31 日建设部 发布 城市房屋产权产籍管理暂行办法 ， 1995 年1 月 1 日施行的 城市房地产管理法 第 5 章 “房地
3、产权属登记管理” 以法律的形式首次确立了国家 实行房屋所有权登记发证制度， 从而房地产的权 属登记在法律上得以确立， 房产证登记建筑面积 法定权益性就是产权主依法拥有房屋所有权的 房屋建筑面积。国家测绘局以国测发1991120 号文发布的 房产测量规范 ， 是我国第一部房产测量的行业 标准。1995 年开始销售和登记的建筑面积已有 了规定： 1995 年 12 月 1 日起施行的关于 商品 房销售面积计算及公用建筑面积分摊规则 （试 行） （建房 1995 517 号） 第 5 条规定， 商品房按 套或单元出售， 商品房的销售面积为套内建筑面 积与应分摊的公用建筑面积之和。 上述规定却不 是针
4、对房屋面积计算的专门规定。 2000 年 8 月 1 日起实施且沿用至今的新 房产测量规范 （GB T17996.12000） 对房屋面积进行了准确定义。（一） 房屋面积的技术分类 从房产测量规范上来说， 房屋面积包括房屋 建筑面积、 共有建筑面积、 产权面积、 使用面积 等。 房屋建筑面积指房屋外墙(柱)勒脚以上各层的外围水平投影面积， 包括阳台、 挑廊、 地下室、 室外楼梯等，且具备有上盖，结构牢固，层高 2.20 米以上(含 2.20 米)的永久性建筑。房屋共 有建筑面积系指各产权主共同占有或共同使用 的建筑面积。房屋产权面积 （也称为产权登记面 积） 系指产权主依法拥有房屋所有权的房屋
5、建筑 面积。 房屋产权面积由房地产行政主管部门登记 确权认定。 房屋使用面积系指房屋户内全部可供 使用的空间面积，按房屋的内墙面水平投影计 算。（二） 房屋面积的进度分类 城市房地产管理法 实施后， 我国商品房预售制度。随着商品房预售制度的兴起，商品房预测 （面积） 的概念和技术规范开始实行也随之产综合版2012.235房地产行政管理 生，商品房面积根据施工进度和客观物理状况， 又可分为预测面积和实测面积。 1.预测面积。 预测面积是指在商品房竣工验 收前， 根据国家规定， 由房地产主管机构认定具 有测绘资质的房屋测量机构，主要依据施工图 纸、 实地考察和国家测量规范对尚未施工的房屋 面积进行
6、预先测量计算的行为， 它是开发商进行 合法销售的面积依据。 竣工前预测建筑面积可为 商品房预售登记、 开发商预售房屋、 房地产管理 等提供参考依据。 为规范预算商品房面积测绘工作， 国内部分 省市对预测面积的性质和作用所作的相关规定 也颇具科学性和指导性。如武汉市 2001 年 8 月 出台的 关于预售商品房面积预测算工作有关问 题的通知 规定： 商品房面积预测算系指商品房 项目竣工前， 房产测绘单位根据商品房规划设计 图纸和资料， 按照国家有关法律、 法规和房产测 绘技术标准， 计算出商品房套内建筑面积、 共有 共用建筑面积的行为。四川省建设厅 2008 年 12 月出台的 关于预售商品房面
7、积预测工作有关问 题的通知 中明确： 各房地产开发企业在预售商 品房之前， 应委托具有房产测绘资格的测绘机构 进行面积预测。委托合同应约定双方的权利、 义 务和违约责任。 房产面积预测成果是房地产管理 部门核发商品房预售许可证的基础资料之一。 房售许可证。 2.实测面积。 实测面积是指商品房竣工验收 后， 工程规划相关主管部门审核合格， 开发商依 据国家规定委托具有测绘资质的房屋测绘机构 参考图纸、 预测数据及国家测绘规范之规定对楼 宇进行的实地勘测、 绘图、 计算而得出的面积。房屋竣工前预测建筑面积和竣工后实测建 筑面积存在差异的原因是多方面的。 有可能出于 规划设计的变更、在房屋施工中产生
8、的施工误 差、 竣工后房屋由于部分公用面积功能改变或服 务范围改变等多种原因导致预测面积与实测面 积的不相符， 这些面积差异的产生有时是不可避 免的。 事实上， 实测面积不一定是产权登记面积， 抑或说实测面积不等于产权登记面积。（三） 房屋登记簿记载的房屋面积 产权登记面积， 按照 商品房销售管理办法 第 20 条的规定， 是指 “房地产行政主管部门确认 登记的房屋面积” 。 可见， 从实测面积到最终的产 权登记面积还需要一个 “认可和采信” 的过程。建设部 房屋登记簿管理试行办法 （建住房 200884 号） 规定， 登记簿记载的房屋基本状况 部分， 其中之一即是建筑面积。建设部设计的房 屋
9、登记簿票样基本状况页有建筑面积、 套内建筑 面积、 分摊共有面积、 专有部分面积四项内容。 新 版房屋所有权证也设计有房屋建筑面积和套内 建筑面积两项内容， 均打印在房屋所有权证上。 二、 测绘面积到登记面积现有模式追踪 从具有相应测绘资质的测绘单位出具的房 门应当按规定， 要求房地产开发企业 理商品房预售许可证时提供房产面积 并对其进行审核后依法核发商品房预地产管理部 在申请办 预测成果，36综合版2012.2房地产行政管理 屋面积测绘技术报告到产权登记面积， 仍需要一 定的审核程序或法律要求。 （一） 房产测绘启动初期测管一体 1991 年 6 月， 建设部 关于加强房产测量工 作的通知
10、明确： 各地区房地产建设行政主管部 门应加强房产测绘队伍的组织建设， 配备与工作 任务相适应的专业技术人员，完善规章制度， 以 适应房地产行政管理工作的需要。1999 年 3 月， 建设部在 关于加强房地产测量及房屋面积计算 管理工作的通知 （建住房199972 号） 中重申： 房地产权属登记发证制度是 城市房地产管理 法 确立的一项基本法律制度。房屋权属证书上 记载的房屋面积是法定面积， 直接关系着产权人 的权益。因此， 各地房地产行政主管部门要维护 法律的权威性和严肃性， 健全和充实房地产测量 队伍， 配备与工作任务相适应的房地产测量机构 和专业人员， 并把房屋产权证书登记的面积正确 率作
11、为考核房屋权属发证工作的一个重要指标。2000 年 2 月， 建设部 关于进一步加强房地产测 量及房屋面积计算管理工作的通知 （建办住房 20004 号） 再次强调： 各地建设 （房地产） 行政 主管部门要切实履行法定职责， 依法做好房地产 测量与房屋面积计算管理工作。同时也提出： 抓 紧研究房地产测量机构与政府部门脱钩工作,着 手开展政府部门与房地产测量机构脱钩的前期 准备工作。 可见， 房产测绘工作启动初期， 为避免出现 房产测量及房屋面积计算管理工作中政出多门 的现象，房产测绘经营主体与管理主体高度统 一， 测管一体“独家经营” 的模式， 公正性受到质 疑。 （二） 房产测绘市场化测管分
12、离 房地产测绘经营行为与面积审核的管理行 为集中一体的工作方式， 带来了一定程度上的管 理混乱， 测绘市场化改革的必要性逐渐凸显。前 文已经提到， 2000 年初， 以测管分离为目标的房 地产测绘体制改革已经开始酝酿。 房产测量规 范 出台后， 建设部在其后的 关于认真贯彻执行加强房产测绘管理的通知 （建住房2000166 号） 中强调： 各地要结合地方政府机构改革， 按照房产测绘市场化、 专业化、 规 范化的要求， 积极推进房产测绘体制改革， 使房 产测绘监督管理与测绘经营行为分离， 房产测绘 单位成为独立的法人实体和市场主体。早在 1995 年 5 月， 湖南省建设委员会在 关于转发建 设
13、部 的通知 中提出的：“各地应将现 有的房屋面积测量队转换为可独立承担民事责 任的房地产测量事务所。事务所要建立规章制 度， 合理收费， 实行社会公开承诺制， 以廉洁、 高 效、 优质的服务， 树立公开、 公平、 公正的行业形 象”的操作意见， 已颇具前瞻性和借鉴性。 从测管一体到测绘市场化、 规范化并没有明 显的界限分割。各地房地产测绘改革的启动时 间、 改革力度、 改革成效差异很大。 各地根据本地 的实际情况， 分别形成了不同的模式。 一是测绘完全市场化： 测绘业务完全依照市 场规则由独立的测绘企业承担， 房管部门不介入 经营竞争行为， 仅对施测单位的主体资格、 测算 依据与方法等内容进行
14、把关。实行测绘市场化， 开发商可自由委托具有资质的测绘队伍进行测 绘； 消费者也可委托测绘公司进行测绘； 测绘队 伍办事效率， 服务质量水平明显提高； 市场竞争 也带来了更加优惠的测绘服务价格； 一旦产生纠 纷双方也可以通过协商或诉讼解决。 但测绘队伍 专业技术水平、 业务素质良莠不齐， 测绘质量参 差不齐。 二是测绘市场仍未放开， 但测绘机构实现企 业化运作： 通常将原来房管部门内设的测绘机构 撤并或转型， 进行企业化运作， 但房产测绘市场 仍相对垄断， 不允许其他测绘企业或单位参与房 产测绘竞争， 另设测绘管理办公室进行测绘成果 管理， 遇有测绘纠纷， 有专设的房屋面积鉴定委 员会或上级申
15、诉部门， 居间裁判。由于国家技术 标准 房产测量规范 中关于建筑面积计算和共 有建筑面积分摊的规定缺乏可操作性， 以致不同的测绘公司对同一栋房屋进行测绘后， 可能产生 不同的测绘成果势必造成更多的测绘纠纷， 导致房地产市场的混乱。 测绘市场的垄断一定程度上 避免了上述问题的出现。综合版2012.237房地产行政管理 三、 形式 / 实质审查登记机构面临的尺 度难题 无论是房产测绘市场完全放开还是有限放 开， 测绘单位出具的房产测绘成果都不可能直接 用于房屋权属登记。 登记机构要采用施测单位出 具的房屋面积测量报告， 势必要开展一定程度的要求房管部门要对房产测绘成果进行实质性的 审核确认或认可， 就只能通过房管部门内部专业测绘人员重新测绘、 计算， 才能作出鉴别， 这样却 违背了房产测绘逐步市场化的初衷。 如果只对测 绘单位提供的测绘成果作形式上的把关或审核 认可， 一旦利用错误的测绘成果进行了权属登记 而引发争议， 房管部门必然成为直接的责任部门 而牵连其中。（三） 登记机构对登记簿记载房屋面积的责 任 房管部门对登记簿记载房屋面积的责任， 涵 盖了两个层面的内容： 一是对用于房屋权属登记 的测绘成果本身是否承担质量责任； 二是对房屋 权属登记测绘成果 （主要指房屋面积） 的错误利 用是否需要承担相应的责任。测绘法 明文规定： 测绘单位应当对其完成
