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1、1广东省信访条例宣讲提纲一、制定条例的必要性和重要意义第一，是第一，是贯彻贯彻落落实实党的十八大和十八届三中全会精神，党的十八大和十八届三中全会精神，实现实现信信访访工作法治化的迫切需要工作法治化的迫切需要。党的十八大报告将“全面推进依法治国”确立为推进政治建设和政治体制改革的重要任务，将依法治国方略提到了一个新的高度。十八届三中全会通过的中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定对改革信访工作制度、把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决提出了具体要求。我国正处于社会转型期，由于长期以来受传统观念的影响，人们法治观念淡薄，在信访中存在“信闹访不信法”、 “信上不信下”等现象，导致诉与访的界线未能准确地
2、区分，部分信访事项的处理不规范，影响了法治的权威与秩序。这就要求我们改进社会治理方式，坚持依法治理，运用法治思维和法治方式来开展信访工作，以维护信访领域的公平正义，使群众问题能反映、矛盾能化解、权益有保障。第二，是第二，是坚坚持和持和实实践党的群众路践党的群众路线线的客的客观观要求。要求。习近平总书记在党的群众路线教育实践活动工作会议上指出，群众路线是我们党的生命线和根本工作路线。信访工作是党和政府联系群众的桥梁，倾听群众呼声的窗口，体察群众疾苦的重要途径，在正确处理人民内部矛盾、维护社会和谐稳定、加强党风廉政建设和反腐败斗争中发挥着重要作用。因此，通过信访立法，推动国家机关发扬社会主义民主，
3、听取人民2群众意见、建议和要求，接受人民群众监督，是坚持和实践党的群众路线的客观要求。第三，是解决我省信第三，是解决我省信访访工作中存在工作中存在问题问题的的现实现实需要。需要。经过调研了解，我省信访工作中存在五个方面的主要问题：一是信访范围过于宽泛，二是源头预防有所欠缺，三是信访渠道不够畅通，四是接访工作不够规范，五是信访秩序时有混乱。因此，迫切需要通过立法有针对性地解决好这些问题。二、条例制定的过程广东省信访条例是第一个贯彻落实党的十八届三中全会精神的地方性法规；是全国第一个全面落实诉访分离制度，把信访工作纳入法治化轨道的地方性法规；是我省第一个委托多个第三方起草，充分调动各方面积极性，集
4、思广议的条例。条例补充列入 2013 年立法计划后，省人大常委会委托三个高校立法基地起草专家建议稿，组织各方面对专家建议稿进行了评估，并根据宪法、国务院信访条例、 中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定、中共中央办公厅和国务院办公厅关于创新群众工作方法解决信访突出问题的意见和关于依法处理涉法涉诉信访问题的意见的有关规定进行综合、修改、完善，形成了法规草案，由主任会议提请常委会进行审议，经过三次审议后，于 2014 年 3 月27 日审议通过，定于 2014 年 7 月 1 日起施行。条例的起草始终在省人大常委会直接领导下进行，做到了专家献计献策、反复调查论证、广闻博采、精益求精，其主要的特
5、点是：其一，其一，3全方位深入开展全方位深入开展调调研和考察，前所未有。研和考察，前所未有。条例制定过程中，省人大常委会赴香港、澳门、泰国、新加坡、澳大利亚学习考察其申诉制度的有关经验；赴北京、上海、浙江、辽宁、湖南、安徽、黑龙江、山西学习考察兄弟省市的立法经验；并在省内各市反复深入调研，广泛听取基层的意见。其二，全方位其二，全方位进进行行讨论讨论和和论证论证，前所未有。，前所未有。前后共召开了 120 多场的座谈会、论证会和评估会，广泛听取各方面的意见，请有关部门、立法咨询专家、信访群众和基层信访干部进行反复讨论和论证，全程对新闻媒体公开，力求通过讨论找到立法的最大公约数。其三，全方位其三，
6、全方位组织组织立法基地参与起草修改工作，前所未有。立法基地参与起草修改工作，前所未有。在省人大常委会的指导下，负责委托起草的三个高校立法基地积极开展调研起草工作，参与了省内外各地的调研和征求各方面意见的专题座谈会，参与了条例的修改论证；其他高校立法基地参与了条例的论证、评估等工作。二审后三审表决前，九所高校立法基地又分别对条例草案修改二稿进行了表决前评估。三、制定条例的指导思想、总体思路和目的十八届三中全会决定指出，要“改革信访工作制度，实行网上受理信访制度，健全及时就地解决群众合理诉求机制。把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度。 ”对此，省委高度重视，胡春华书记强调，
7、 “社会秩序最终要靠法制保障，依法治国是我们的基本方略。要强化在法治的平台上化解矛盾、解决问题，把社会建设逐步纳入法4制化的轨道。无论处理什么问题，都要依法办事；无论出现什么情况，法律的底线都不能动摇。 ”根据中央的精神和省委的要求，黄龙云主任指出，要“认真学习贯彻习近平总书记系列重要讲话精神，以民本为依归，以群众为依归；要有社会的担当，直面问题，解决问题；要立足实践，坚持底线思维，把握当前广东经济社会发展对信访工作提出的新要求；要运用法治的思维、法治的方法来解决问题，注重程序正义和信访公开”，增强立法的针对性、实效性和可操作性，提高条例的起草质量。在调研过程中，肖志恒副主任多次明确了条例起草
8、的总体思路，即“通过信访立法把信访工作纳入法制化的轨道，建立一个制度、完善两个渠道和平台、实施三个规范”。一个制度，就是诉访分离制度，把涉法涉诉信访与普通信访分离出来。完善两个渠道和平台，一是信访工作的渠道和平台，二是涉法涉诉的渠道和平台。实施三个规范：一是依法规范源头预防；二是依法规范接访行为；三是依法规范信访秩序。在此基础上，在条例具体制度的设计上，要紧紧围绕“维护信访人的合法权益，维护信访秩序，维护社会公平正义”这一立法目的，切实保障群众合理合法诉求得到有效解决。四、条例明确的信访原则根据国务院信访条例对信访原则的规定和中央有关信访工作的政策要求，结合我省信访工作的实际需要，条例第四条规
9、定了信访原则，对新时期信访活动的主要精神作了5集中表述。（一）属地管理、分（一）属地管理、分级负责级负责， ，谁谁主管、主管、谁负责谁负责的原的原则则。属地管理、分级负责，是指信访事项原则上由事发地国家机关解决，事发地国家机关解决不了的，也可以由其上一级国家机关解决，下级国家机关不能将矛盾直接推给上级国家机关。谁主管，谁负责，是指同级国家机关之间，包括同级政府各职能部门之间，应当按照信访问题的性质在各自职责范围内处理信访问题，它强调同级国家机关之间处理信访问题中的责任划分，应该以其法定职责为准。本项原则的核心要义是“事权”，即通过国家机关的“事权”来确定信访事项的办理责任归属。信访事项发生后，
10、首先要确定人大常委会、政府及其工作部门、法院、检察院中的哪个国家机关具有管辖权，然后再进一步划分层级，确定由哪个级别的国家机关承担处理的责任，这个级别可能是乡镇、可能是县，也可能是市，在个别的情况下，也可能是省。（二）（二）诉访诉访分离，分分离，分类处类处理的原理的原则则。 。诉访分离，是指要把依法可以通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的诉求从普通的信访事项中分离出来，不作为普通信访事项进行受理和办理，而是按照法定的程序进行办理。分类处理，就是指要根据信访事项的性质，区分不同的处理方式和程序。本项原则的核心要义是“法治”。诉访分离不是限制信访人的权利，而是要改变经常性集中交办、过分依靠行政
11、推动、通过6信访启动法律程序的工作方式，把解决涉法涉诉信访问题纳入法治轨道，更好地综合运用法治的方式来保障信访人的合法权益，实现维护人民群众合法权益与维护司法权威的统一。（三）（三）依法、及依法、及时时、就地解决、就地解决问题问题与与预预防、疏防、疏导导教育相教育相结结合的原合的原则则。 。依法、及时、就地解决问题，是指要提高处理信访问题的效率，重视初信初访，依照法律、法规、规章和有关政策的规定，及时地在当地解决群众反映的信访问题。预防、疏导教育，是指要依法规范源头预防工作，着力从源头上预防和减少信访问题发生；要做好对信访人的说服、解释和思想工作，疏导情绪，并对信访人进行必要的法制宣传教育，引
12、导其合法、理性地表达诉求。本项原则的核心要义是“尽职”，也就是国家机关要从以人为本、执政为民的高度，牢固树立“群众利益无小事”的观念，带着责任和感情切实解决好群众反映的实际困难和问题，依法办事、认真履职，通过信访渠道为群众排忧解难，解决实际问题。（四）公平、公正、公开、有序、便民的原（四）公平、公正、公开、有序、便民的原则则。公平、公正、公开，就是强调公正信访、阳光信访，提高信访工作的透明度，确保所涉及各方面的合法权益都能依法有效得到保护。有序、便民，就是强调信访活动必须有序进行，确保信访渠道的畅通，为信访活动提供便利。本项原则的核心要义是“正义”，无论是国家机关还是普通群众都应当把社会的公平
13、正义作为自身的价值追求和信仰，在维护自身合法权益的同时，7也要维护国家、社会和他人的合法权益。五、条例的主要内容条例共有七十七条，分十一章，分别是总则、信访人的权利义务、信访渠道、信访事项提出、信访事项受理、信访事项办理、信访工作责任与监督、信访秩序、信访问题源头化解、法律责任和附则。根据中央改革信访工作制度的精神，结合我省实际，条例主要从诉访分离制度、畅通信访渠道、规范接访行为、强化信访工作责任与监督、维护信访秩序、建立有效预防和化解社会矛盾机制等主要内容作了规范。（一）（一）实实行行诉访诉访分离制度，区分普通信分离制度，区分普通信访访事事项项与涉及与涉及诉讼诉讼、 、仲裁、行政复仲裁、行政
14、复议议的事的事项项。 。按照涉法涉诉信访工作机制改革的总体要求，为严格实行诉讼与信访分离，把涉法涉诉信访纳入法治轨道解决，建立涉法涉诉信访依法终结制度，条例从四个方面作了规定。其一，明确界定信其一，明确界定信访访事事项项的内涵和外延，的内涵和外延，让让信信访访制度的制度的功能回功能回归归本原本原。条例第十条明确了信访人可以提出的三类信访事项，分别是建议意见，对国家工作人员职务行为的投诉和不属于法定途径解决的诉求。信访制度从最初功能上说，是保障公民的政治参与。条例将信访人提出建议意见和对国家工作人员职务行为的投诉作为信访的重点内容，着力推动信访制度回归本原，充分发挥信访制度的参政议政作用，充分保
15、障信访人对国家工作人员职务行为的监督。对于诉求类的信访事项，条例则严格予以限定。我国设置了诉讼、仲裁、8行政复议等多种法定救济渠道，但由于相关法制的缺陷或者实际操作上的偏差，实践中，存在一些无法通过上述程序救济的事项。为解决社会管理的真空问题，实现对群众合法权益的保护，对这些法定救济制度无法处理的事项，通过信访制度加以协调、处理，在当前仍然是十分必要的。对此，条例规定，只有无法通过法定途径解决的那些例外情形，才可以作为信访事项提出，而属于诉讼、仲裁和行政复议等法定途径解决的诉求，则应当依照法律、行政法规规定的程序处理。其二，明确了按照其二，明确了按照诉访诉访分离制度分离制度应应当当纳纳入法定途
16、径解决入法定途径解决的事的事项项。涉法涉诉事项包括以下三个方面：一是按照法律、行政法规的规定，应当通过诉讼、仲裁、行政复议等法定途径解决的事项；二是已经进入诉讼、仲裁、行政复议等法定程序的事项；三是已经穷尽了诉讼、仲裁、行政复议等法定救济途径，当事人仍然不服的事项。实践中，许多信访人不清楚哪些事项应当通过法定途径解决，为了方便信访人准确、依法维权，根据有关法律、行政法规的规定，条例第三十条对国务院条例规定的“法定途径”作了进一步的细化和明确，以便于实践中掌握好诉与访区分的具体标准。主要涉及以下几个方面：（ （1）民事）民事纠纷纠纷。根据第三十条第一项规定，凡是平等主体之间因民事活动所产生的纠纷，有仲裁协议的，应当申请仲裁；没有仲裁协议的，依法向人民法院起诉。另外，国家机关9以法人身份从事民事活动时所产生的纠纷，因为不涉及有关公权力的行使，也属于普通的民事纠纷，应当依法仲裁或者诉讼。（ （2） ）对对具体行政行具体行政行为为不服的争不服的争议议。具体行政行为，是指国家行政机关和行政机关工作人员、法律法规授权的组织、行政机关委托的组织或者个人在行政管
