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1、解读 基本建设财务规则 （征求意见稿 ） 周志勇吴艳红单昭祥（教 授 ）（广东海洋大学寸金学 院 广东湛江 524094）【摘要】 财政部近期公布了 基本建设财务规则 （征求意见稿 ） ， 本文将其与 2002 年 9 月印发的 基本建设财务管理规定 进行对比， 发现征求意见稿最少存在 35 个项目有增删， 体现了先进性和科学性。 同时征求意见稿也存在一些制度设计缺陷， 尚有较大改进的空间。【关键词】 解读 基本建设 财务规则 修订2002 年 9 月财政部印发了 基本建设财务管理规定 的通知 （以下简称 “财建 2002 394 号” ） ， 2013 年 4 月财政部公 布了 基本建设财务
2、规则 （征求意见稿 ） （以下简称 “意见稿 ” ） ，财建 2002394 号同时 废 止 。 之所以要发布意见稿 ， 主要基 于以下原 因 ： “财建 2002 394 号” 部分内容陈旧或存在漏 洞。 深化行政事业单位分类改革。 财政部 2012 年先后修订了 事业单位财务规则 （财政部令第 68 号 ） 、事业单位会计 准 则 （财 政 部 令 第 72 号） 、 事业单位会计制度 （财 会2012 22 号 ） 。 为了与上述新事业单位规定有效对接， 必须同步修订之。 本文拟对意见稿作以下解读。一、 财建 2002 394 号与意见稿的内容比较1. 制定依据。“意见稿” 删除了 “根
3、据 预算法 、会计法和 政府采购法 等法律、 行政法规、 规章” 等依据。2. 章节条款。“财建 2002 394 号” 仅有 46 款再加 2 张附 表， 全文约 5 900 字，“意见稿” 共 12 章 70 款， 全文 7 800 多字， 后者更系统、 更全面。 产重置， 因此允许重置资产的价值从政策性搬迁收入中扣减，并允许重置资产在未来计提折旧， 也就是说， 如果企业搬迁重 置， 搬迁收入中用于重置资产的一块给予免税； 前者则规定企业重置资产支出一律不得从搬迁收入中扣减，要按照规定计提折旧或摊销， 以前的免税没有了， 还必须在搬迁完成年度 立即纳税。可以说， 2012 年 40 号公告
4、是有些矫枉过正了， 对已经签订搬迁协议但尚未完成搬迁的企业可谓 “当头一棒” 。 搬迁企 业原本就资金拮据， 现金流确实紧张， 2012 年 40 号公告的突然出台， 令搬迁企业很难拿出足够的资金来交税， 这也是国家 税务总局 2013 年第 11 号公告 关于发布 企业政策性搬迁所得税管理办法 的公告 出台的原因了。4. 2013 年 11 号公告废止了 2012 年 40 号公告第二十六 条， 其规定： 凡在国家税务总局公告 2012 年 40 号生效前已经签订搬迁协议且尚未完成搬迁清算的企业政策性搬迁项目，企业在重建或恢复生产过程中购置的各类资产，可以作为搬 迁支出， 从搬迁收入中扣除。
5、 但购置的各类资产， 应剔除该搬迁补偿收入后， 作为该资产的计税基础， 并按规定计算折旧或费用摊销。 凡在 40 号公告生效后签订搬迁协议的政策性搬迁 项目， 应按 40 号公告有关规定执行。对于在 2012 年 10 月 1 日前已签订搬迁协议的企业来 说， 2013 年 11 号公告虽没了国税函 2009 118 号文件的税收优惠力度， 但毕竟给了企业递延纳税的好处， 使企业不至于因现金流紧张而影响搬迁的进度。5. 从 2007 年到 2012 年的六年时间里，从财税 200761号文件的优惠， 到国税函 2009 118 号文件的 “大度” ， 到 2012 年 40 号公告的 “严厉”
6、 ， 再到 2013 年 11 号公告变得稍有 “温 柔” ， 给已签订协议的企业一个喘息之机， 并给了临界点的企业一个筹划的空间。假设某企业取得政策性搬迁收入 2 000 万元，发生各类 搬迁支出 500 万元， 重置固定资产 2 500 万元。那么：如其在 2012 年 10 月 1 日前已经签订搬迁协议且完成搬 迁清算， 则适用国税函 2009 118 号文件， 搬迁所得 1 500 万元不需交纳企业所得税，重置固定资产 2 500 万元按税法的 有关规定进行折旧或摊销；如其在 2012 年 10 月 1 日前已经签订搬迁协议但尚未完成搬迁清算， 则适用 2013 年 11 号公告， 搬
7、迁所得 1 500 万元 不需交纳企业所得税， 重置固定资产 2 500 万元只能按 1 000万元作为计税基础按税法的有关规定进行折旧或摊销；如其在 2012 年 10 月 1 日后签订搬迁协议，则只能适用2012 年 40 号公告， 搬迁所得 1 500 万元需并入搬迁完成年度 应纳税所得额交纳企业所得税，重置固定资产 2 500 万元按 税法的有关规定进行折旧或摊销。822013 7 上全国中文核心期刊财会月刊9. 建设单位基础工作。 首先新增了 “建立健全内部控制 制度和项目财务信息披露制度； 单独建账、 单独核算， 期末按 有关要求将核算情况纳入单位账簿及相关报表；做好核算资 料档案
8、管理； 实行会计集中核算和项目代建制” 。 其次把 “向财 政部门报送基建财务报表” 修改为 “向财政部门、 项目主管部 门报送各类基建财务报表及资料” ， 这表明项目建设单位要接 受财政部门和项目主管部门的双重监管。 最后删除了 “主要变 更事项应向同级财政部门提交有关文件、 资料的复制件” 。10.“意见稿” 新增了 “建设资金” 的界定： 一是自筹资金， 各类投资者投入资金 （除财政资金外） ， 事业单位提取的修购 基金、 企业自有资金、 各类借款、 企业或公司债券及其他自筹资金； 二是财政资金， 公共财政预算安排的基本建设投资和其他专项建设资金，政府性基金预算和国有资本经营预算安排 的
9、建设资金等， 由政府按规定授权举债融资取得的资金。 另外增加了建设资金管理 “专款专用” 的原则。11. 建设资金来源及会计处理。第一，“意见稿”新增了“非经营性项目建设资金应按国家有关规定筹集经营性 项目可多渠道筹集， 为了加快基础设施建设， 经营性的公益事业、基础设施项目应鼓励和引导社会资本参与项目建设” 。 第 二， 删除了 “经营性项目筹集的资本金， 须聘请中国注册会计师验资并出具验资报告” 的规定。 第三， 投资者以实物、 工业产 权、非专利技术、土地使用权等非货币资产投入项目的资本金， 由 “必须经过有资格的资产评估机构依照法律、 行政法规评估作价” 变更为 “应委托有资格的资产评
10、估机构依法评估作 价” ， 且 “作价出资的比例应符合国家有关规定” 。 第四， 经营性项目收到投资者投入项目资本金及溢价的会计处理，不再分3. 制定目的。“意见稿” 删除了 “为了适应社会主义市场经济体制和投融资体制改革的需要” ， 增加了 “保护投资者合 法权益” 。 首先， 我国已确定了市场经济地位， 应清除计划经济的残痕。 其次， 财政部 2012 年 8 月出台了 事业单位及事业单位所办企业国有资产产权登记管理办法 ， 依法确认国家对国 有资产的所有权和事业单位对国有资产的占有、使用权。 最后， 基本建设经营性项目可多渠道筹集资金， 经营性的公益事业、 基础设施项目应鼓励和引导社会资
11、本参与建设， 投资主体 多元化必然更加重视保护者的合法权益。4. 适用范围。“财建 2002 394 号” 仅包括适用、 参照执行 和不执行 3 个层次。“意见稿” 涵盖了适用、 参照执行、 应当执行、 可简化执行、 可不执行 5 个层次。5. 基本原则。“意见稿” 除了执行国家有关法律、 法规和 财务规章制度外， 还应遵循勤俭节约、 量力而行、 讲求实效的原则， 意在贯彻中共十八大之后中央政府提倡勤俭节约、 实干兴邦的务实精神。6. 主要任务“意见稿” 运用项目管理思想对 “财建 2002394 号” 进行了系统梳理， 确定了项目不同阶段的不同任务： 事前防范财务风险； 事中加强项目核算管理
12、， 规范和控制建设成本； 事后实施绩效评价。7.“意见稿” 新界定了基本建设的内涵 （以新增工程效益 或扩大生产能力等为主要目的新建、 续建、 改扩建、 迁建、 大型维修改造工程及相关工作 ） ， 缩减了建设单位人为操纵的空间。8.“财建 2002 394 号” 规定职能部门和主管部门的职能 比较简单笼统， 而 “意见稿” 具有总体性规定， 进一步明确了基建项目各阶段中职能部门和主管部门的具体职责 （详见表1 ） 。表 1职能部门与主管部门各阶段职责比较做好基建财务管理的基础工作。负 责 项 目 财 政 资 金 预 算 编 制 、细 化 预 算 、预 算 调 整 的 审 核 上 报 ；掌 握
13、项程序支付工程款。工财务决算审核 审 批 管 理 ；督 促 建 设 单 位 实 施 项 目 尾 工 工 程 ，加 强 对 尾部门的结余资金按规定上缴国库。业项目实施绩效评价。2013 7 上83部门 各阶 段职责职能部门 （各级财政部门 ）主管部门 （项目建设单位的部门或行业主管 ）A、总体规定对基本建设财务活动实施财政财务管理和监督。加强本部门 或 本 行 业 基 本 建 设 财 务 管 理 和 监 督 ， 指 导 和 督 促 建 设 单 位B、建设资金筹 集与使用管理规范项目财政资金管 理 ， 加 强 对 政 府 授 权 举 债 融 资 的 监管。督促建设单位根据项目概算和建设进度等控制投
14、资规模和筹资成本。C、预算管理加强使用财政资金项目 的 财 政 资 金 预 算 审 核 和 执 行 管理，严格预算约束。督 促 和 指 导 建 设 单 位 做 好 项 目 财 政 资 金 预 算 编 制 、执 行 、调 整 的 管 理 ，目预算执行动态，分析、跟踪项目进度，向财政部门报送执行情况。D、工程价款结算管理加强监督和审查， 重 点 审 查 使 用 财 政 资 金 的 项 目 招 投 标 文 件 、工 程 量 及 各 项 费 用 的 计 取 、合 同 协 议 及 变 更 、 施工变更签证、人工和材料价差、工程索赔等。督促和指导 项 目 建 设 单 位 按 国 家 有 关 规 定 和 合
15、 同 约 定 、 工 程 价 款 结 算E、竣工财务决算管 理加强项目竣工财务决 算 管 理 ， 规 范 和 加 强 项 目 竣 工 财 务决算审核审批管理程序 及 标 准 ，实 行 先 审 核 、后 审 批 的办法，及时批复项目竣工财务决算。督促和指导 建 设 单 位 编 报 项 目 竣 工 财 务 决 算 ， 加 强 授 权 范 围 内 项 目 竣工工程资金使用的监督管理。F、结余资金 管理批准项目建设单位留成财政资金结余的使用。督促建 设 单 位 在 收 到 项 目 竣 工 财 务 决 算 批 复 后30日 内 ， 将 应 交 回 财 政G、绩效评价加强绩效评价的指导和监 督 ，制 定
16、绩 效 评 价 管 理 办 法 ， 选择部分项目 开展重点绩效评价，公开评价结果。按规定制定 本 部 门 或 行 业 项 目 绩 效 评 价 具 体 实 施 办 法 ， 对 本 部 门 或 行H、监督管理实 行 事 前 、事 中 、事 后 相 结 合 ，日 常 监 督 与 专 项 监 督 相 结合，对重大项目实施全过程跟踪监督管理。依法实施财务监督管理。财会月刊全国优秀经济期刊建设期间和建成交付使用并办理竣工财务决算后。12.“意见稿” 新增了建设单位财政资金的账务处理： 一 是经营性项目， 属于国家直接投资、 资本金注入的， 作为项目国家资本或国有资本公积管理； 属于投资补助的， 国家拨款时对权属有规定的按规定执行， 没有规定的作为资本公积管理， 建设单位同意增资扩股的可作为国家资本或国有资本公积管理
