关于立法协商的几个基本问题

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1、主编： 郭勉愈 编辑： 王剑 校对： 么辰E-mail押2014 年 5 月 9 日星期五Tel押 （010） 62580693智库7党的十八大报告在总结各地立法协商试点 的基础上， 把 “健全社会主义协商民主制度” 作为 推进政治体制改革的重要内容， 提出创新开展立 法协商、 决策协商等政治协商工作。 自此， 在国家 的统一部署下， 国家和地方两个层面的立法协商 工作正式成为中国特色社会主义民主政治制度 的一个重要实践内容。 从新闻媒体披露的消息可 以看到， 在十八大召开以后， 一些省市陆续将本 地的立法协商工作提上日程， 进行了许多有益的 探索， 并积累了丰富的经验。 2013 年 11

2、月， 作为北京市政协委员， 笔者参 与了 北京市大气污染防治条例 的立法协商工 作。2014 年 3 月 20 日下午， 应全国政协邀请， 笔 者又参与了 安全生产法 修订的立法协商工作。 两次亲历具有历史里程碑意义的立法协商工作， 使我对其有了更加直观的了解与更加深入的思 考。总的来看， 为了促进立法协商工作进一步发 展， 以下几个基本问题尚须明确或解决。立法协商的主体问题， 即 “谁跟谁协商” 的问题立法协商属于政治协商，政治协商应当是 中国共产党与各民主党派和各无党派人士的协 商，协商的体制包括党派之间的协商和全国政 协以及地方政协内部的协商。 以笔者参加的 北 京市大气污染防治条例 的

3、立法协商为例， 此次 立法协商是由中共北京市委、北京市政协发出 协商函，并由北京市人大常委会提供立法草案 和说明。出席正式协商会议的不仅有北京市人 大常委会、 北京市政协、 北京市法制办及北京市 其他相关委办局的领导和专家，还有各民主党 派市委、 市工商联和无党派的代表。此外， 北京 市的立法协商还邀请了广大民主党派参与党派 协商， 贡献自己的专业智慧， 如北京市政协接到 中共北京市委的立法协商函之后，就把有关的 材料一并转发给所有的民主党派、工商联以及 无党派代表人士， 各民主党派积极召开会议， 听 取并讨论本党派成员的意见与建议。据笔者了 解到的情况来看，对于北京市首次立法协商工 作， 各

4、民主党派均十分重视， 做了大量认真的准 备工作， 有的党派甚至召开了多次会议， 最后将 意见与建议汇总， 直接报北京市政协。 北京市政 协在正式的协商会议上，宣读了各民主党派的 意见和建议，并且把各党派的主要意见和建议 列成附表， 提交给北京市人大常委会。 协商的主 体包括人大、 政协、 各民主党派、 工商联和无党 派人士，政协参加协商的人士主要是政协各委 员会的专家代表。 此后，笔者又应全国政协之邀于今年 3 月 20 日参加了安全生产法修订的立法协商会 议， 毋庸置疑， 全国政协的立法协商工作是由中 央提出， 并结合现实需要进行规划， 予以顺利开 展的。但是， 其立法协商的参与主体问题却须

5、进 一步明确，以彰显政协的民主特色和专业优势。在笔者看来， 对于全国政协立法协商会议的参与 主体问题， 从现实的开展情况来看宜从以下三个 方面予以完善： 一是宜由中共中央作为立法协商的统一协 调者。 由于立法协商是中国共产党领导下的多党 政治协商的具体形式之一， 那么立法协商的规划 宜由中共中央征求全国人大、 国务院和全国政协 意见后统一制定立法协商规划。 在法律的立法协 商规划执行中， 由全国人大与全国政协建立协商 协作机制；在行政法规的立法协商规划执行中， 由国务院与全国政协建立协商协作机制。 只有这 样， 才能实现 “谁跟谁协商” 的规范化。 二是宜邀请全国人大参与正式的协商会议。 此次

6、全国政协的首次立法协商会议中， 虽然全国 政协唱主角，立法机关也应派代表参加听取意 见。 安全生产法 修正草案已经递交到了全国人 大常委会，国务院法制办公室来了一位副主任， 全国人大常委会没有人来参加此次会议。 虽然全 国政协在立法协商会议召开之后会把一些意见 反馈给国务院法制办和全国人大常委会，但是， 全国人大常委会或其有关专委会的领导亲临现场倾听意见并且开展相 关的协商工作将更加有 利于提高全国政协立法 协商的质量， 因此， 建议 进一步加强全国人大的 参与力度，从而充分发挥 全国人大的力量。 三是宜邀请各民主 党派、 工商联和无党派人 士参与协商议程。 虽然参 与首次国家立法协商工 作的

7、很多政协委员均具 有党派身份， 如全国政协 的一些副主席、 副秘书长 等。但是， 各党派中非全 国政协委员的专家代表 却并没有参与到此次立 法协商工作中来， 而这其 中有很多人士是各领域 的著名专家， 具有出色的 专业背景， 对于立法工作 大有裨益。因此， 笔者建 议， 全国政协在下次开展 立法协商工作时应进一 步加强各民主党派的参 与程度， 如通过把立法协 商的材料转交给各民主 党派中央， 由各民主党派 中央组织本党派内的专 家学者开展深入的研究 工作，之后把研究的成 果， 报送给全国政协和全 国人大参考， 从而充分发 挥各民主党派的专业作 用。此外， 也可以考虑邀请全国工商联和无党 派人士

8、参与国家立法协商的程序。立法协商的主题问题， 即 “协商什么” 的问题国家开展立法协商工作具有十分重要的意 义， 不仅是对传统立法程序的重要创新和有益补 充， 而且有利于发扬社会主义民主， 有利于使立 法工作少走弯路， 也有利于保障立法工作稳妥进 行并兼顾协调各方面的利益。基于此， 对于立法 协商的主题问题， 特提出以下建议： 一是建议全国政协和全国人大以及国务院 在中央的统一协调之下应当就一些事关民主 与国计民生的重大问题开展立法协商工作。协 商的主题可以确定为国家机关的设置、 国家民 主制度的建设、 公共安全的保护， 特别是要围 绕食品卫生、 安全生产、 环境保护等涉及公众 生命健康的事项

9、开展立法协商工作。当然， 对 于一些前期保密性很强的， 可以在较小的范围 内开展协商工作。二是建议全国人大、 国务院法制办结合实际 立法规划、 立法的难易程度和专业化程度就一些 民主性与专业性较强的立法主题， 请求全国政协 开展立法协商工作， 以得到全国政协的民主机制 和专业优势的支持。据我所知， 全国政协和有关 机关协商已制定了立法协商的规划， 建议予以进 一步制度化与体系化。立法协商的程序问题， 即 “如何协商” 的问题从笔者参与北京市和全国政协这两次立法协 商会议的实际情况来看， 其协商方式存在一定的差 异。 北京市立法协商的程序是： 第一步， 由北京市政 协的领导介绍与会的人大领导、与

10、会的政协领导、 与会的政协委员，以及有关部门的一些负责同志。 第二步， 由北京市人大和发改委的同志代表北京市 人大向北京市政协、 各民主党派通报此次立法协商 工作的必要性以及一些立法协商的需求。 此处需要 特别说明的是， 中央对于北京市的大气污染问题十 分关注， 而且很多问题尚未解决， 很多机制尚不清 楚。该立法工作也备受社会各界关注， 须对相关条 文进行充分论证， 否则将承担较大的社会与舆论压 力。 立法协商的民主化和专业优势可以较好地弥补 这一缺陷，可以把很多矛盾与隐患消除在萌芽状 态。因此， 充分征求北京市政协和各民主党派的建 议与意见就显得格外重要。第三步， 由北京市政协 通报此次立法

11、协商工作的筹备情况和各民主党派 以及政协委员意见的汇总结果。第四步， 政协委员 进行重点发言， 一般由政协的工作人员事前在专业 界人士当中指定重点发言对象， 然后按照事先指定 的顺序依次进行重点发言。 第五步， 为随机发言， 广 大政协委员就自己关心的问题提出意见和建议， 这 些委员和民主党派人士的发言最后都统一上交给 北京市人大。据北京市人大常委会后来做出的统 计， 在北京市政协和各民主党派提出的一千多条意 见中， 有六百多条或多或少得到了采纳， 可见立法 协商程序得当的话是会发挥重要作用的。 此次全国政协的首次立法协商会议， 其具体 程序是： 首先， 由全国政协主席主持会议， 介绍人 员，

12、 简单说明情况。 然后开门见山， 进入重点发言 阶段。 先由全国政协承担此次立法协商的专委会 指定专门的政协委员汇报此次立法调研情况以 及专委会调研组的有关建议。 接下来由全国政协 邀请的专家学者和全国政协委员作重点发言， 笔 者代表专家在此环节作了重点发言。 之后由到会 的全国政协委员和相关领域专家作随机发言。 在 整个过程中， 主持人和各发言者所进行的充分互 动是此次立法协商会议的一大亮点。 总的来看， 这是第一次在国家层次开展立法 协商， 开创性大。如果在立法协商程序方面存在 条件， 八个民主党派都能参与进来， 把本党派各 行业各专家的意见汇总起来在立法协商会议上 予以简要反馈， 必将取

13、得更好的效果。 基于此， 建 议全国政协在以后的立法协商工作中进一步完善相关规则与程序。立法协商的作用问题， 即 “协商效果” 的问题全国政协俞正声主席曾讲道， 立法协商就 是让政协委员利用宽松的政协环境，发发言， 讲讲自己的观点， 提供参考。从另外一个方面 看， 立法协商也是严肃的， 对于立法协商会议 上各政协委员、 各民主党派以及各专家学者提 出的观点， 有关立法机关应当予以重视并及时 反馈，对于能采纳的应提供具体的采纳数据， 对于不能采纳的则应说明情况。例如， 在北京 市 2013 年 11 月底的立法协商工作中， 北京市 人大将北京市政协和各民主党派提供的一千 多条意见的最终采纳情况在

14、有关媒体上进行 了详细公示， 如采纳了多少条或者采纳了哪些 方面等， 从而对立法协商的效果和作用予以明 确肯定， 起到了良好的社会效果。 也唯有如此， 立法协商工作才能逐渐步入程序化、 规范化和 制度化的轨道， 立法协商作为立法工作的一个 重要补充程序才能得到应有的尊重。立法协商的规范问题， 即 “协商法治” 的问题立法协商在地方已成为一个有着十几年历 史的法治和政治实践， 积累了许多值得借鉴的经 验。值得一提的是， 很多地方通过制定规范性文 件将立法协商工作予以规范化、程序化和制度 化， 取得了良好的实践效果。 如福建省于 2000 年 出台了 关于加强地方立法协商工作的意见 ， 福 州市政

15、协与市人大常委会随即联合出台了 实施 意见 。 截至 2006 年， 福州市政协对 20 部地方性 法规进行了协商论证,提出的大量意见和建议得 到有效采纳,使立法协商工作成为政协履行职能 的亮点。2004 年以来， 南京市政协社法委与市人 大法制委、 市政府法制办制定了 关于加强南京 市地方立法协商工作的意见 和 关于加强南京 市政府立法协商工作的意见 。 这些规范性文件对立法协商的主体、主题、 程序以及最后的追踪都作了明确而又规范的规 定。因此， 建议包括全国政协在内的各级政协与 同级人大、同级人民政府逐步总结立法协商经 验， 开展立法协商的规范化、 程序化和制度化构 建工作， 促进立法协商

16、工作的法治化， 使立法协 商工作能够更好地推进国家法治建设民主化的 进程， 实现 “法治中国” 的梦想。作者简介：常纪文，国务院发展研究中心资源与 环境政策研究所副所长， 研究员， 原北京市 安监局副局长。 研究方向为环境资源法、 社 会法和安全生产法。关于立法协商的几个基本问题姻常纪文图片来源： 昵图网自 2013 年 1 月份以来，我国中东部地区的 雾霾天气显著增多， 成为日益突出的生态环境问 题。特别是今年 2 月 20-26 日的雾霾天气， 持续 了整整一周时间， 波及中东部大部分地区， 覆盖 面积 143 万平方公里，其中重霾地区 81 万平方 公里， 北京、 天津、 石家庄、 济南、 郑州、 西安等城 市都在其笼罩之下， 成为有记录以来最大规模的 雾霾过程。 雾霾天气的频繁出现不仅使交通运输 受到很大影响， 也给人们的身心健康带来了严重 威胁。正确认识雾霾， 并采取有效行动来应对雾 霾， 成为当前摆在每一个人面前最紧迫的任务。雾霾是大气环境严重恶化的标志雾霾原本是一种自然现象，古来有之。所谓 雾， 就是