农村土地流转的金融支持及对策

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1、孳赓嚣 肾2 0 1 3 “1 统 筹 城 乡 农村土地流!i ! i l i 量融支持及对策 。李 东卫 2 0 1 2 年1 2 月2 2 日， 中央农村工作会议在京闭 幕。会议强调 ， 充分保障农民土地承包经营权， 不 能限制或者强制农民流转承包土地。土地流转作 为农 民实现土地权益的重要形式， 再一次得到了 中央关注。近年来 ， 农业产业化经营推动了土地 流转的进程 ， 并获得许多宝贵经验 ， 但由于一些 金融方面的制约 ， 使得土地资源优化配置受到阻 碍。创新金融管理 ， 支持农村土地流转， 是提高土 地集约利用， 加快城乡统筹的重要保证 ， 一、我国农村土地流转的政策 土地流转是指

2、拥有土地承包经营权的农户 保留承包权， 将土地经营权( 使用权) 转让给其他 农户或经济组织。土地流转可以盘活资产， 使得 单位面积土地的价值成倍增长 ，增加农民收入 ， 加速农业现代化。 加强农村土地流转 ， 党的十七屑三中全会专 门l叶 J 台了政策 ： 加强土地承包经营权流转管理和 服务， 建立健全土地承包经营权流转市场 。按照 依法 、 自愿 、 有偿原则 ， 允许农民以转包 、 出租 、 互 换、 转让、 股份合作等形式流转土地承包经营权， 发展多种形式的适度规模经营。有条件的地方可 以发展专业大户、 家庭农场、 农民专业合作社等 规模经营主体 。 与家庭联产承包责任制一样 ， 农村

3、土地流转 也是农民自己的创造。农村改革3 0 年来 ， 通过两 轮土地承包 ， 我 国9 5 的农户承包到了土地 ， 9 7 的耕地实行了家庭承包经营。但 随着形势的发 展，统分结合的双层经营体制出现了一些新情 况。从“ 分” 的方面来讲， 农民在市场的主体地位 很脆弱， 与发展现代农业的要求不相适应 ； 从“ 统” 的方面来看， 集体经济大多变成“ 空壳” ， 原有的农 村服务体系已经不适应， 新的服务体系还没有健 全， 千家万户的小生产难以适应千变万化的大市 场。在一些人多地少的地方， 人地矛盾 日渐突出， 而愿意经营土地的农户和工商企业急需土地， 扩 46 大经营规模。于是 ， 一些地方

4、的农民 自发地通过 互换、 转包、 转让等方式进行土地流转。 实践证明，农村土地流转既缓和 了人地矛 盾， 使部分农民从土地上转移出来， 还促进了农 业规模经营，是提高农业比较效益的一个好办 法。中央尊重农 民的首创精神 ， 热情支持土地流 转这一新生事物， 并提出： 按照完善管理、 加强服 务的要求， 规范土地承包经营权流转。 此外 ， 农村土地流转不会改变现有土地承包 制。党的十七届三中全会的决定提出： “ 赋予农民 更加充分而有保障的土地承包经营权，现有土地 承包关系要保持稳定并长久不变” 。 中央有关文件 也规定 ： “ 农村土地流转 ，不得改变土地集体所有 性质， 不得改变土地用途，

5、 不得损害农民土地承包 权益。 也就是说 ， 农村土地流转后， 相当于“ j权分 离” ； 经营权归受让方 ， 承包权还是归承包农户， 所 有权也还是属于集体。 流转后的土地， 仍然只能用 于发展农业 ， 不能用作房地产开发等其他用途 ； 农 民依法享有土地流转权益 ， 如租金 、 股份分红等 这也体现了中央切实维护农民权益的宗旨。 总之 ， 没有哪一项改革会像土地那样关系重 大 、 牵涉众多 ， 提高农 民在土地增值中的收益分 配写进了中共十八大报告， 出台 农村集体土地 补偿条例 已提上国务院议事日程。2 0 1 2 年l 2 月 2 2 日中央农村工作会议强调， 要“ 守住一条底线” ，

6、 即充分保 障农民土地承包经营权 ， 不能限制或者 强制农民流转承包土地。 要“ 抓住两个关键” ， 即着 力培养新型经营主体， 既注重引导一般农户提高 集约化 、 专业化水平， 又扶持联户经营 、 专业大户 、 家庭农场； 着力发展多种形式的新型农民合作组 织和多元服务主体 ， 通过提高组织化程度实现与 市场的有效对接。 二、 我国农村土地流转的实践 目前我 国一些地方对于流转土地承包经营 权 ， 发展适度规模经营 ， 已经进行了多种形式 的 统 筹 城 乡 2 0 1 3 1 戾悖 肾 实践， 主要有农村土地互换、 农村土地出租、 农村 土地股份合作 、 农村土地人股、 农村土地转包等 五

7、种形式： ( 一) 土地互换式。 农村土地互换是指村集体 经济组织内部的土地承包方为了便于耕种或者 规模种植的需要， 交换 自己的承包地 ， 其土地承 包经营权也进行相应的交换。 最具代表l生的为重 庆江津模式。 2 0 0 7 年9 月起， 江津区率先开展农 村集体建设用地置换试点。 ( 二) 土地 出租式。农村土地出租是指农户签 订租赁合同， 将其所承包的全部或部分农村土地 租赁给农业生产大户、 农业产业化龙头企业或合 作社从事农业生产 ， 土地出租不改变农村土地承 包关系， 原来承包土地的农户继续按照原有的土 地承包合同履行其义务， 享受其权利。安徽小岗 模式较为典型。安徽小岗土地流转始

8、于“ 反包倒 租” ， 就是鼓励土地向种田大户、 生产能手流转， 进 行适度规模经营， 增加农业生产收益 。 ( 三) 土地股份式。土地股份合作制属于村集 体经济组织内部的一种产权制度安排， 即在按人 口落实农户土地承包经营权 的基础上 ，按照依 法、 自 愿、 有偿的原则， 采取土地股份合作制的形式 进行农户土地承包使用权的流转。 它代表当前农村 土地流转模式创新的方向， 是比较普遍的一种农村 土地流转模式。 最具代表眭的为广东南海模式。 广 东省佛山市南海区( 原广东省南海市) 上世纪9 O 年 代在其辖区内实行农村土地股份合作制。 ( 四) 土地入股式。农村土地人股是指村集体 经济组织的

9、承包户为了发展规模农业 ， 将农村土 地承包经营权折算为股权， 自愿走农业产业化发 展道路 ， 实现农业生产合作， 以土地承包权人股 组成股份有限公司或者农业生产合作社， 实现农 业产业化经营。此方式以上海奉贤模式较为典 型。其主要做法是， 规定人股农户的最低收益保 障数额， 每亩土地的最低收益为4 0 0 元， 每亩土地 的最低分红为2 0 0 元。 ( 五) 土地转包式。农村土地转包是指村集体 经济组织内部承包方将其承包经营权的全部或 者部分转给同一村集体经济组织内部的其他农 户从事农业生产。农村土地转包是目 前农村土地 流转面积最大、比例最高的一种土地流转形式， 其中具有代表胜的为浙江温

10、州模式 。主要有三种 实现方式， 一是村集体经济组织主导模式； 二是 种粮大户承包模式；三是社会化提供服务模式 。 除了传统的转包、 出租、 互换、 转让等土地流转方 式外， 近年来又出现先股后转、 整村流转等新形 式， 如浙江安吉县3 5 个村实现由村经济合作社统 一流转土地 ， 引进项 目业主， 开展项 目实施 ， 农民 获得租金、 股金、 薪金“ 三金” ， 每个村因此可以增 加集体tZ ,A O 万一 1 0 0 万元。 三、 现行金融管理对农村土地流转的制约 土地流转是随工业化 、 城市化和农业现代化 出现的一种新的生产要素流动方式 ， 由于政策和 法规相对滞后， 难免存在一些包括金

11、融支持在内 的问题。 ( 一)土地流转中使用权和经营权抵质押担 保贷款与现行法律存在矛盾， 制约金融机构贷款 发放。土地作为最重要的物权之一， 其确权登记 工作到 目前为止 ，还没有一个全国统一的立法。 我国 目前土地登记管理方面的最大问题之一是 管理分散， 由国土、 建设、 林业、 农业等多个部门分 别负责土地、 房屋、 林地、 农地等的确权登记。 由于 管理部门众多， 各 自有相应的规章制度 ， 带来土 地确权登记管理的混乱。 担保法 规定： “ 耕地、 宅 基地、 自留地、 自留山等集体所有的土地使用权 不得抵质押” 。 土地承包法 规定： 通过家庭承包 取得的土地承包经营权可以依法采取

12、转包、 出 租、 互换、 转让或者其他方式流转。农村土地承包 经营权的抵质押只限于通过招标 、 拍卖 、 公开协 商等方式承包的荒山、 荒滩等农村土地， 并没有 明确土地承包经营权可以抵质押。而 物权法 中 规定 ， 将宅基地使用权明确排除在抵质押财产之 外。造成土地流转使用权和经营权抵质押贷款业 务缺乏法律保障， 当借贷关系形成后， 贷款风险 难于掌控，金融机构为降低交易成本与风险， 对 金融支持土地流转持谨慎态度， 制约贷款发放。 ( 二) 农村土地流转缺乏中介服务， 制约了 金 融机构提供信贷支持的积极 生 。大部分农民受自 身素质的限制， 对于国家政策解读和认识不足， 对于土地使用权价

13、值的评价、 流转合同的签订等 需要借助相关的中介机构。而目 前农村土地流转 中介服务体系发展相对缓慢， 致使土地供求双方 4 7 孳受 霄2 0 1 3 “1 统 筹 城 乡 消息受阻。一些地方虽然建立了流转中介组织 ， 但其市场定位不明晰， 服务功能不完善 ， 也一定 程度上制约了金融机构提供信贷支持的积极 l生。 ( 三)金融支农与土地流转规模经营存在矛 盾 。 制约 了金融机构贷款本息回收。实行土地流 转后， 规模经营的农户信贷资金需求大， 金融机 构开办的农业贷款品种主要为农户小额信用贷 款、 联保贷款、 担保贷款， 一般额度较低， 期限较 短， 加之受信贷规模、 贷款模式等多重因素制

14、约， 难以满足土地流转的资金需求。另外， 目前规模 化经营后贷款需求多样化， 贷款期增加， 资金回 收周期延长， 银行为降低回收贷款本息难度， 一 般采取降低契约风险的方法规避风险。 ( 四) 农村土地流转潜在的信贷风险 ， 制约 了 金融机构信贷的投放。随着城镇化和工业化对农 村劳动力转移的快速推动 ， “ 空心村 ” 现象在一些 农村开始出现， 农村土地承包经营权流转成为一 种普遍现象。金融机构农村土地流转贷款有力地 支持了“ 三农” 经济发展， 但不良 贷款却不断增加。 一是利益纷争是诱因。民以食为天， 土地是农民 赖以生存的基础 ， 土地的收益一直是农民的一项 重要收人来源。农业税取消

15、后 ， 综合补贴、 良种补 贴政策的落实，变相增加了农民的土地收入， 所 以围绕土地流转的利益之争在农村频频 出现 ， 如 产业结构调整、 高价转租、 租金上涨等。目 前， 利 益纷争已成为农村土地流转贷款形成的一个重 要原因。部分农民为获取更高的收益 ， 要求提前 收回流转 的土地 ， 造成承租方损失 ， 无力偿还全 部或部分贷款 ，造成土地流转不 良贷款余额增 加。二是保险缺失是外因。自然灾害是农业生产 的天敌 ， 特别是遇到洪涝灾害 ， 农业 的抗灾能力 会更弱。如果没有保险业务保驾护航 ， 自然灾害 给农业发展带来的损失程度无法预知。一方面农 民的参保意识较弱， 由于当地农民对自 然灾

16、害的 危害性认识不足， 不愿意上交保费， 保险业务难 以开展； 另一方面 自然灾害定损难 。由于 自然灾 害对同一县域不同地点的农业损害程度不一 ， 定 损难度较大 ， 定损持续时间较长 ， 农 民不满意 ， 从 而造成保费收缴难。同时， 农业保险开展的品种 较少 ，油料作物和蔬菜大棚均未开展保险业务。 由于农业保险缺失， 相对降低了土地承租人的经 48 营风险，从而增加 了金融机构的信贷投资风险。 三是流转无序是病根。目前农村土地流转的形式 多种多样， 如亲戚之问的转租 、 种粮大户的寻租 、 个人招租 、 农村合作社承租 、 政府导租等， 但不论 是个人与个人、 个人与集体、 集体与个人之间的 出租和承租关系，土地流转行为大多是 自发的， 缺少政府的有效引导，给土地流转纠纷埋下隐 患 ， 从而导致土地承租人经营风险上升。致使土 地流转贷款不能依法执行， 形成不良贷款。 ( 五 )