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1、1生态移民的缔约分析生态移民的缔约分析 张志辽张志辽摘摘 要：要：生态移民是应对生态环境危机的政策措施。目前，生态移民的主要推动者和 实施者是政府，移民自身尚未成为移民选择的决定主体。由于移民涉及经济、文化、法律 等多重约束，移民制度的生成必须兼顾生态保护与居民福利改善的双重目标。本文运用成 本收益分析方法，论证了居民通过缔约决定移民安排的可行性，并主张变革现行政府操控 型移民模式为居民自主性移民模式。关键词关键词：生态保护 生态移民 缔约安排 经济分析20 世纪末期的中国，创造了举世瞩目的经济奇迹，国力不断增强，社会经济事业全面 发展，人民生活迅速改善。但是，当人们浸润于经济高速增长所带来的
2、福利改进时，伴随 经济快速发展的人口与资源矛盾、增长目标与生态损害的冲突，也已成为全社会广泛关注 的重大经济与社会问题。为了应对日益严重的环境危机，恢复生态脆弱地区的环境能力， 推动经济、社会与自然的和谐发展，以生态移民为危机控制的战略选择与社会行动，正在 全国广泛推行。 1 生态移民的背景生态移民的背景 就移民是指跨越一定空间距离的移居人群的含义来讲,1可以说，移民是人类的原生态。 在原始狩猎时代，人类就是尾随动物的迁徙以维持生存，直到农业生产技术发明以后，人 类才逐渐转向定居生活。因此，移民现象，自古以来就与人类生存相伴相随。当人类进入 现代社会以后，生产力的巨大发展迅速拓展了人类活动的空
3、间，地球村落化，经济全球化， 世界一体化，已然成为生活的现实。与此相对应，工业文明超越了农业文明，传统文化受 困于技术理性，生产方式的改变冲击着社会结构的稳定。资料显示，建国以来，我国仅工 程移民就达到3500万人之巨，众所周知的三峡电站建设即移民100万以上。在美国，20世纪 90年代，加利福尼亚州和纽约州亦有数百万人离去，而在历史上，此两州却是人口流动的 主要目的地。2由此可见，移民的普遍存在，既是人类生存与发展的内在要求，也是诸社 会矛盾运动的必然结果。其中，人类的生存需求与环境的生产能力之间的深刻冲突，成为 20世纪后半期全世界共同关注的主题。在我国，肇始于上世纪90年代的生态移民浪潮
4、，便 是这一冲突的典型反映。 据国务院1999年1月公布的全国生态环境建设规划显示：我国自然生态环境仍很 脆弱，生态环境恶化的趋势还没有遏制住。主要表现在：水土流失日趋严重。全国水土 流失面积367万平方公里，约占国土面积的38%。每年新增水土流失面积1万平方公里； 荒漠化土地面积不断扩大。全国荒漠化土地面积已达262万平方公里，并且每年还以2460平 方公里的速度扩展；大面积的森林被砍伐，天然植被遭到破坏，大大降低其防风固沙、 蓄水保土、涵养水源、净化空气、保护生物多样性等生态功能。毁林开垦、陡坡种植、围 湖造田等加重了自然灾害造成的损失；草地退化、沙化和碱化（以下简称“三化”）面 积逐年增
5、加。全国已有“三化”草地面积135亿公顷，约占草地总面积的三分之一，并且 每年还在以200万公顷的速度增加。一些地区为了短期利益，不合理开垦草原，加剧土地的本文由台达环境与教育基金会资助。作者简介：张志辽（1968 ） ，男，四川通江人，清华大学环境资源与能源法研究中心 访问学者，重庆大学博士研究生，西南政法大学讲师，主要从事经济法、环境资源法研究。2荒漠化；生物多样性受到严重破坏。我国已有15%至20%的动植物种类受到威胁，高于 世界10%至15%的平均水平。 不可否认，造成前述生态环境恶化的原因是多方面的，既有生态系统自身演变的影响， 又有人类社会经济活动的直接作用。但是，过度的人口增长，
6、不合理的资源利用方式，工 业污染物的大量排放等等，毫无疑问都是加剧环境损害的重要原因。人口数量的增长，必 然对经济规模的扩展提出更高要求，由此引起对土地总量的需求，其结果之一便是人均占 有土地不断减少。这种人地关系冲突在我国的实际反映，可以西部开发地区各省（自治区、 直辖市）的人口增长情况（见表一）和西部地区农村居民家庭土地经营情况（见表二）得 到证实。表一：表一： 西部地区人口增长情况（五次人口普查结果）西部地区人口增长情况（五次人口普查结果） 单位：人单位：人19541954 年年19641964 年年19821982 年年 19901990 年年20002000 年年陕陕 西西15，88
7、1，28120，766，91528，904，42332，882，40336，050，000 甘甘 肃肃12，928，10212，630，56919，569，26122，371，14125，615，137 宁宁 夏夏 3，895，5784，655，4515，615，500青青 海海1，676，5342，145，6043，895，7064，456，9465，181，560新新 疆疆4，873，6087，270，06713，081，68115，155，77818，462，600 四四 川川62，303，99967，956，49099，713，310107，218，17383，290，935 贵贵 州
8、州15，037，31017，140，52128，552，99732，391，06635，245，000 云云 南南17，472，73720，509，52532，553，81736，972，61042，879，000 西西 藏藏1，273，9691，251，2251，892，3932，196，0102，616，300西康省西康省3，381，064重重 庆庆 30，904，500 内蒙古内蒙古 6，100，10412，348，63819，274，27921，456，79823，755，400 广广 西西19，560，82220，845，01736，420，96042，245，76547，442，0
9、00资料来源：国家统计局统计公报人口普查公报 。http:/由于人地关系是人类系统与生态系统间的相互作用,人地关系协调的本质是妥善解决社3会总需求与环境承载力之间的矛盾。社会总需求取决于人口总数与消费水准,环境承载力取 决于资源生产力、环境纳污力和灾害破坏力。目前,我国的人地关系态势是资源需求日益增 长、承载力损失逐年加大、人地关系矛盾日趋尖锐。以生态恶化相对严重的西部地区为例， 在不到50年的时间内，人口增加了一倍以上，到2000年第五次人口普查时，已经接近全国 总人口的30%。虽然土地面积占全国总面积的71%，但表二清楚显示，在12个省（市、自治 区）中，有一半以上的地区人均土地利用面积低
10、于全国平均水平。持续的生态环境恶化， 较低程度的集约耕作，使以家庭经营为主要收入来源的西部地区，不能保持可靠的收入增 长。表三反映了1995年2004年西部地区农村居民人均纯收入的增长轨迹。众所周知，持续低增长的直接结果，是两极分化的迅速扩大和生态环境的加剧恶化。反过来，生态环境的恶化又进一步降低土地资源的人口承载力，从而加剧社会的贫困程度。目前，全国农村贫困人口的 90% 以上生活在生态环境比较恶劣的地区。根据 1994 年制定 的国家八七扶贫攻坚计划 ，由国家重点扶持的贫困县共有 592 个，分布在 27 个省、 自治区、直辖市。其中，西部地区共有 383 个，占国家重点扶持贫困县总数的
11、64.69%，见图 1。表二：表二： 西部地区农村居民家庭土地经营情况西部地区农村居民家庭土地经营情况本表为农村住户抽样调查资料。 单位： 亩/人经营耕地经营耕地面面 积积经营山地经营山地面面 积积 园园 地地面面 积积牧牧 草草 地地面面 积积养殖水面养殖水面面面 积积2000200320002003200020032000200320002003全国全国1.981.960.280.190.060.073.284.400.030.02重重庆庆 1.020.950.220.040.030.090.020.030.020.01四川四川1.030.940.240.140.030.040.010.0
12、20.01贵贵州州1.061.060.360.160.010.010.010.01云南云南1.391.360.660.180.040.050.01 西藏西藏2.182.230.010.180.05陕陕西西1.661.620.360.120.240.220.010.07甘甘肃肃2.432.350.690.440.060.060.050.060.02青海青海2.211.910.170.010.0130.2649.8 宁夏宁夏3.883.650.590.300.070.040.070.280.060.01 新疆新疆4.203.740.010.080.100.040.24 内蒙内蒙7.377.500.
13、480.510.010.01100.42132.370.01 广西广西1.251.340.510.430.070.110.010.030.04资料来源：中国统计年鉴2001和中国统计年鉴2004。表三：表三： 西部地区农村居民人均纯收入增长率西部地区农村居民人均纯收入增长率 4单位：单位： % 地区地区2004200320022001200019991998199719961995重重庆庆14.55.66.44.29.00.94.7-四川四川15.75.86.14.43.33.06.515.625.522.4贵贵州州10.05.05.52.70.82.12.81.717.538.1云南云南10
14、.05.54.93.72.93.60.911.921.625.9 西藏西藏10.115.64.25.51.66.33.1-11.712.823.0陕陕西西11.45.07.13.3-0.83.610.49.321.019.6甘甘肃肃10.75.25.45.65.3-2.617.67.725.021.6青海青海10.37.57.24.51.62.97.912.514.018.5 宁夏宁夏10.36.65.25.7-1.71.913.88.240.015.2 新疆新疆6.613.08.95.79.8-7.96.416.613.520.0 内蒙古内蒙古14.98.75.7-3.21.81.111.3
15、11.132.624.6 广西广西10.14.13.54.3-9.03.95.210.117.830.6资料来源：中国统计年鉴及 2004 年各省区市统计公报。图 1作为生态保护的重要举措，生态移民成为了主要选择。生态移民这一概念，是由美国科学家考尔斯率先提出。他首次将群落迁移的概念导入生态学。生态移民就是指出于保护生态环境的目的而实施的移民。只有意识到继续在原地居住会对生态环境产生破坏，造成严重后果，才会产生生态移民。3由此可知，生态移民是居民迫于环境压力和生存压力而5实施的“非自愿”迁移。自上世纪九十年代以来，我国的生态移民实践呈现出以下特点：规模不等，从数百人、数千人到数十万人，如神龙架自然保护区 5 年内计划移民 6998 人4，宁夏根据扶贫规划从 2001 年到 2010 年移民将达 30 万人等5；方式灵活，有就地迁移、异地迁移等数种；模式多样，有政府主导型、居民自发型和企业参与型。综观现行移民原因，大致可分为如下几类：一是保护性移民，即为了特殊环境保护需要而从保护区的特定区域移出居民，如向海湿地、扎龙自然保护区等；二是恢复性移民，即将生态环境脆弱地区的居民迁移到适
