积累制养老金日本的经验和教训

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1、1 此文的正文部分（除了译者前言、后记以及问答部分）发表于比较 ，2017 年 第 1 辑，总第 88 辑，pp.42-62。正文部分的内容是投稿时版本，与比较上 刊登的内容不完全一致。 对于图1与图2， 这里的彩色显示使得内容清晰易懂些。 积累制养老金：日本的经验和教训 高山憲之 演讲 王新梅 翻译 The funded pensions: The Japanese experience and its lessons Noriyuki Takayama 译者前言译者前言 应中国社会科学院人口与劳动经济研究所的邀请， 日本养老金改革的核心设 计者、世界著名养老金经济学家：高山憲之教授，专程来

2、访，于 2016 年 9 月 13 日在中国社会科学院人口与劳动经济研究所做了 3 个多小时的报告和讨论。 参会 者除了人口所的研究人员以外， 还有许多其他单位长期从事养老金研究的专家等, 例如：中国社科院的欧洲所和世界社保研究中心、人社部劳动科学研究所、国务 院发展研究中心、上海财经大学、中国劳动关系学院等的研究人员。 养老金制度设计这个学科看似容易，但是实际上相当迷惑人。养老金这个领 域一方面是一个国家社保制度的核心和根基， 另一方面对国内外基金业等群体来说又充满了空前的利益诱惑。这也是在过去 20 多年中为什么国际学术界有那么 多激烈的辩论， 为什么在发达国家成立了许多个以养老金为中心的

3、研究所的原因。 在与这个终身从事养老金经济学研究的高山教授的交谈中，教授说，养老金这个 学科比较特殊，日本养老金学会有 300 来个会员，但是在我看来，真正懂养老金 的人不到 10 个。 日本的养老金制度相对于其他发达国家来说要复杂难懂一些，因此，高山憲 之教授抵达北京后， 特地花了 3 个半小时的时间事先给译者详细清晰地解释了制 度的内容。下文主要根据高山教授的演讲录音、PPT 及问答整理而成，已经获得 高山教授许可，可以公开发表。 日本无论是现在还是未来都是世界上人口老龄化程度最高的国家。 日本的老 年人口抚养比，目前是中国的 3 倍，2050 年是 2 倍，其经济增长率已经在很长 时期并

4、在未来也将基本上显著低于中国。因此在上世纪 90 年代末，日本的公共 养老金财政就开始由于人口老龄化而面临困境。 日本有非常发达的资本市场和完 备的市场监管制度， 也有一定程度的私人性质的由雇主或个人承办的各种积累制 养老金。按照世界银行 1994 年防止老龄化危机的设计，日本是最有必要通 过实施强制积累制养老金来应对老龄化问题的国家， 而且其成功的可能性也远比 发展中国家高得多。然而，与其他发达国家一样，用强制缴费的积累制来替换现2 收现付制、以应对老龄化对公共养老金的财政危机的改革措施并没有出现在 2004 年已经基本定型的新的制度设计中。日本是在既不增加社保基金储备、也 完全摒弃了把现收

5、现付制改为积累制的想法的基础上、 只靠现收现付制并把缴费 率长期固定为 18.3%（低于中国 10 个百分点） ，去实现公共养老金制度的可持续 性和保障老年人的生活安定的。 同时， 日本于 2013 年不得不废除了已经实施了 47 年的性质上与世界银行的 模型相类似的公共养老金的部分私有化改革的制度， 即： 厚生年金基金制度 （EPF） 。 这是日本最大的积累制养老金计划，性质上属于自愿参保。 二战后尝试过用积累 制提供部分公共养老金的例子只有日本（1966 年开始）和英国（1986 年开始） 。1现在他们都失败并取消了这个制度。为什么？请看下文中高山教授对日本积累制养老金的发展历程中的经验和

6、教训的总结。 高山高山教授演讲内容教授演讲内容 今天的演讲从介绍日本是怎样一个国家和民族、 具有怎样的性格和思维方式 开始， 因为这些特点都影响这个国家养老金制度的设计和百姓对制度的认可与接 受。 之后将介绍日本养老金制度的基本概况，既包括公共养老金制度也包括企业 年金和私人养老金制度。 然后对于日本所采用过的各种类型的积累制养老金的兴 起与衰落过程，逐一详细介绍和分析。 日本日本的概况的概况 在 2015 年， 日本的总人口为 1.269 亿， 其中 65 岁以上的老年人为 3340 万， 占 26.3%；是世界上人口老龄化程度最高的国家。但是在另一方面，孩子出生的 不多，总和生育率为 1.

7、46。人均 GDP 在 2014 年为 38644 美元，公共养老金支出 占 GDP 的比为 10.9%。为公共养老金制度缴费的参保者为 6580 万人（占总人口 的 53%） ，领取公共养老金的人为 3990 万人（占总人口的 31%） ，剩下的 16%的人 口是 20 岁以下的未成年人。因此，日本的公共养老金制度的覆盖面接近 100%， 为世界最高水平。开始领取养老金的年龄为 65 岁。 下面谈谈日本人的特征。为什么谈这个内容，是因为各个国家的养老金制度 的内容都有很大的差异， 这个差异应该起因于各个国家的历史、文化和他们的国 民的思维方式的不同，养老金制度的设计和形成是这些因素的一个综合

8、反映。日 本是一个单一民族的国家， “大和民族”占总人口的 98.5%， 具有高度的同质性。 当日本内部出现了意见冲突时，最终能达成一致的一个手段就是，大家都是同一1 译者注：或许有读者会认为瑞典也实施了公共养老金的部分私有化改革。但是，瑞典的缴费率为 2.5%的 强制缴费的积累制与世界银行的改革模式的动机存在着本质的不同。详情请看Xinmei Wang, John B. Williamson and Mehmet Cansoy. 2016. “Developing Countries and Systemic Pension Reforms: Reflections on Some Emer

9、ging Problems”, International Social Security Review, Vol.69, No.2, pp.85-106. 3 个民族，都是日本人，所以差不多就可以了。靠这个理由达成妥协、把事情落实 的情况比较多。 日本主要由山地和森林组成，可耕种的及可居住的土地仅占 11.6%，生活着 1 亿 2 千万人， 因此人口密度非常高， 比较拥挤。 自然灾害至今也一直比较频繁， 例如：地震、台风、海啸、洪水和火山喷发。这些因素影响着日本人的世界观。 与大自然的力量相比，人的力量太微弱了，人胜不过自然。这样当日本人面对各 种人和人之间恩怨时，常常采取积极的向前看的态度

10、，过去的事情就干脆地让他 们过去，随着流水把他们都冲走吧，再重新起步，向前走。这个特性也影响着人 们对于制度设计的态度。 日本是个岛国，因此日本人具有岛国人特有的岛国心态。由于被海洋包围， 所以没有可逃之处，只能留在国内，尽管拥挤，但是也只有相互妥协这一条路可 以走，因此没有什么特别大的纷争。日本人的主食是大米，因此大米的生产方式也影响着他们的思维方式。在水稻生产过程中，水的管理非常重要，而水为大家 共同使用的资源，因此相互之间必须要相互协助并遵守规则。 日本是一个很少有 内战发生的国家，最后的一次内战是在 150 年前。明治维新开始时，发生了一次 战争，这次战争只持续了 1 年。再往前数的话

11、，就是 450 年前发生过一次战争。 日本人通常擅长把物品制作得更轻小、 精致。 他们尤其在意物品能否更舒适、 更便捷、更轻便、更小巧（轻薄短小） ，只要能有一点儿改善、改进，他们就总 是立刻就开始不断地去努力。 日本人稍微有些与众不同的特殊的世界观。对于人世间的三种重要的成就： 政治权利（公务员、官僚行驶的行政权等） 、财富（经济上的富裕程度）和社会 威信（名誉、有智慧、受尊敬） ，日本人认为每一种都应该由不同的人拥有，老天爷不同时给一个人两种或三种，每个人都只能得到其中的一种。 日本是一个不 允许官僚和公务员拥有财富的国家， 因此政治家和公务员及其家属每年都要把家 庭的财产状况向全社会公开

12、，这是他们必须尽的义务。 对于养老金制度的设计、 其详细内容的确定， 在日本最重要的人是厚生省 （相 当于中国的人社部）年金局的局长。2这个局长拥有实际上的决定权。厚生省的 省长（国会委派的大臣）没有这个权利，这个大臣每年都在更换，是个政治家， 对于养老金是外行。 虽然，他们最终将会对要采纳的制度设计方案等在国会上进 行投票，但是对于养老金制度的原理和细节等具体的内容，则没有能力弄明白。 所以具有实质性的决定权的人是终身都从事着养老金工作的年金局局长。 从以上的这些介绍上大家可以看出，日本与中国差异很大，因此我不敢肯定 中国能在多大程度上从日本养老金制度的经验和教训中受益。 但是中国人与日本

13、人都同样是人，每个国民都希望安度晚年，人口结构也都存在着老龄化的问题， 从这个角度来看，或许今天的报告能为中国提供一些参考。 日本日本的养老金体系的养老金体系 2译者注：日语里没有养老金这个词，他们叫做年金。 4 图 1 日本的养老金制度，2016 年 9 月为止 第三层 自愿参保 一次性退职金（现收现付制） DC 计划， 以个人为单位 DC 计划， 以企业为单位 国民年 金基金 New DB EPF 第二层 强制参保 厚生年金保险（现收现付制） 第一层 强制参保 国民年金保险（现收现付制） 不参加工作的配偶，第 3号参保者，900 万人 自我雇佣等非雇员，第 1号参保者，1700 万人 企业

14、雇员及公务员， 第 2 号参保者， 3900 万人 译者注：最下面的参保者人数指的是缴费者或视同缴费者人数， 不包括领取者人 数。 图 2 日本的养老金制度，2011 年 3 月为止 第三层 自愿参保 一次性退职金 DC 计划， 以个人为单位 DC 计划， 以企业为单位 国民年 金基金 New DB EPF TQPP 共济 年金 第二层 强制参保 厚生年金保险 第一层 强制参保 国民年金保险 不参加工作的配偶， 第 3号参保者，1100 万人 自我雇佣等非雇员，第 1 号参保者，2000万人 企业雇员 公务员 第 2 号参保者，3400 万人 译者注：最下面的参保者人数指的是缴费者或视同缴费者

15、人数，不包括领取者人 数。 日本的养老金制度由三个层次构成，第一层和第二层是公共养老金，如图 1 所示。这二层之间的区别是：第一层覆盖全体国民，是定额养老金制度，缴费额5 和养老金给付额是固定的一个数额，对每个人都相同。第二层覆盖的是雇员，是 收入比例型养老金， 包括企业雇员和公务员。这两层的养老金的筹资模式都是现 收现付制，给付模式是给付确定型（DB） 。 第三层是企业（职业）年金和个人年金，自愿参保。在 2016 年 9 月份的时 点，有以下几种。给付确定型的年金有四种：企业年金基金（EPF，覆盖企业雇 员，积累制，日语里叫做“厚生年金基金”） 、国民年金基金（NPF，覆盖非企业 雇员形式

16、的劳动者，积累制） 、新给付确定型计划（New DB，积累制）和一次性 退职金（覆盖企业雇员和公务员，现收现付制） 。缴费确定型的基金有一种，叫 做“DC 计划”（积累制） 。另外还有过一种叫做“税率优惠适格年金基金”（如 图 2 所示） ，这个制度在 2012 年被废止了，现在这个种类的制度已经不存在了。 日本人退休后的养老金，主要来源于现收现付制下的第一、二层和第三层中的一 次性退职金。积累制下的年金基本上不管用。 以下逐一对日本养老金历史上的各种积累制养老金的历程详细地介绍。 厚生厚生年金保险的年金保险的建立建立 日本最早的积累制养老金是厚生年金保险。过去，这是一个覆盖企业职工的 收入关联型的公共养老金制度， 从 2015 年 10 月起把公务员的公共养老金制度也 合并进来了，创立于战争时期的 1942 年。尽管这个给付确定型的养老金制度现 在是现收现付制， 但是最初是建立在积累制基础上的。 因此， 在刚开始的年份里， 由于没有什么给付就积累下了一定量的基金。 当时建立这个养老金制度的一个目 的是通过强制缴