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1、1新形新形势势供地政策与土地供地政策与土地节约节约集集约约利用利用一、土地一、土地节约节约集集约约利用的概念及作用利用的概念及作用 土地集约利用的概念最早来自于英国古典经济学家李嘉图在地 租理论中对农业用地的研究，其内涵是指在一定面积土地上，集中投 入较多的生产资料和劳动，使用先进的技术和管理方法，以求在较小 面积土地上获取高额收入的一种农业经营方式。随后，土地集约利用 的概念被引入城市土地研究中，形成城市土地集约利用的概念，它是 指在布局合理、结构优化和可持续发展的前提下，通过增加存量土地 投入、改善经营管理，合理规划增量土地、衔接存量土地等途径，不断 提高土地产出效率，取得良好经济效益、社
2、会效益和生态效益的动态 过程。 节约是相对于浪费而言（针对无偿）；集约是相对于粗放而言（针 对有偿）。 建设用地节约集约利用的特征是：用地结构合理、生产技术先进、 生活空间舒适。 城市土地集约利用包括三个层面的涵义：一是土地产出高效化， 即不断增加存量土地投入，提高土地利用率及产出率，获得土地产出 的最大化。二是土地布局和土地结构合理化，即城市土地利用方式之 间高效协作，使城市健康高效发展。三是土地利用效益的综合化，即 城市土地利用在追求经济效益的同时，应体现经济、社会和生态环境 效应的统一。 二、土地政策解二、土地政策解读读 自 2004 年以来，国家出台和实施了一系列新的政策，加强土地 资
3、源管理，促进土地利用方式的转变。2004 年 10 月 21 日，国务院出 台了关于深化改革严格土地管理的决定，2006 年 8 月 31 日，国务 院发出了关于加强土地调控有关问题的通知，2008 年 1 月 3 日，国 务院又发出了关于促进节约集约用地的通知。其内容包括：一是要 按照节约集约用地原则，重新审查和调整各类相关规划，以达到控制 城市用地规模、严格土地使用标准。国家将出台新修订的人均用地、 用地结构等城市规划控制标准，合理确定各项建设的建筑密度、容积 率、绿地率。凡不符合土地利用总体规划和年度计划安排的，土地使 用标准不符合建设标准和设计规范的，必须及时调整和修改，严禁规2划建设
4、脱离实际需要的宽马路、大广场和绿化带。二是要充分利用现 有建设用地，大力提高建设用地利用效率。开展建设用地普查评价， 对现有建设用地的开发利用和投入产出情况做出评估。今后各项建设 要优先开发利用空闲、废弃、闲置和低效利用的土地，努力提高建设 用地利用效率。土地闲置满两年、应当依法收回，重新安排使用；不符 合法定收回条件的，也应采取改变用途、等价置换、安排临时使用、纳 入政府储备等途径及时处置、充分利用。土地闲置满一年不满两年的， 按出让或划拨土地价款的 20%征收土地闲置费。对闲置土地特别是 闲置房地产用地要征缴增值地价。积极引导使用未利用地和废弃地。 积极复垦利用废弃地，对因单位撤销、迁移等
5、原因停止使用，以及经 核准报废的公路、铁路、机场、矿场等使用的原划拨土地，应依法及时 收回，重新安排使用；除可以继续划拨使用的以外，经依法批准由原 土地使用者自行开发的，按市场价补缴土地价款。要提高开发区的土 地利用效率，鼓励开发利用地上地下空间。加快开发区土地节约集约 利用评估及更新工作。对现有工业用地，在符合规划、不改变用途的 前提下，提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款；对新 增工业用地，要进一步提高工业用地控制指标，厂房建筑面积高于容 积率控制指标的部分，不再增收土地价款。三是发挥市场配置土地资 源的基础性作用，健全节约集约用地长效机制，今后除军事、社会保 障性住房和特殊用地
6、等可以继续以划拨方式取得土地外，对国家机关 办公和交通、能源、水利等基础设施（产业）、城市基础设施以及各类 社会事业用地要积极探索实行有偿使用，对其中的经营性用地先行实 行有偿使用。严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。工 业用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、 科研、培训等用地），以及同一宗土地有两个以上意向用地者的，都必 须实行招标拍卖挂牌等方式公开出让。四是强化农村土地管理，稳步 推进农村集体建设用地节约集约利用，严格禁止擅自将农用地转为建 设用地，严格禁止“以租代征”将农用地转为非农业用地。五是建立节 约集约用地考核制度，落实了节约集约用地的责任。国家
7、每年选择若 干个省级行政区，进行全行政区域的土地利用状况监测。重点监测各 地新增建设用地、耕地减少和违法用地等情况，监测结果要向社会公 开。制定单位 GDP 和固定资产投资规模增长的新增建设用地消耗考 核办法。实行上一级人民政府对下一级人民政府分级考核，考核结果 向社会公开，作为下达土地利用年度计划的依据。增强各级政府节约3集约用地的责任感，转变用地观念，转变经济发展方式，调整优化经 济结构，科学规划用地，着力内涵挖潜，将节约集约用地的要求落实 在政府决策中，落实到各项建设中，以节约集约用地的实际行动全面 落实科学发展观，实现经济社会的可持续发展。 可以说，一系列政策的出台和实施对土地利用管理
8、工作带来了新 的情况、新的变化。 1、建设用地计划更加趋紧。 一是计划管理的思路和观念发生了转变。土地利用计划指标已经 作为所有实际发生用地的控制指标，而不只是作为控制用地审批的依 据，点供项目实行先用后补，从而实现对所有用地的计划控制，以扭 转只管住审批“闸门”，而审批以外的超计划用地大量存在的局面。二 是土地利用计划指标体系逐步完善。土地利用计划的职能从单一服务 于土地资源特别是耕地的保护，逐步转向同时服务于综合的宏观调控， 为此，在现有农用地转用计划指标基础上，补充了“新增建设用地控 制指标”，除农用地（包括耕地、林地等）转用外，将非农建设占用未利 用地，也统一纳入计划管理，管住未利用地
9、，使得用途管制更加完整， 从而达到实现对各地年度新增建设用地的总量控制，增强土地计划的 整体调控作用。三是计划执行的监管和考核得到进一步强化。一方面， 要求加强土地统计监测，采用现代技术手段加强对土地规划和土地计 划执行情况的监管，及时、准确掌握实际耕地保有量和新增建设用地 面积；另一方面，将各地新增建设用地面积，作为土地利用年度计划 考核的依据。对实际用地超过计划的，扣减下一年度相应的计划指标。 省里明确，每个县土地利用总体规划每年原则上只能调整一次，而且 必须有充足的、符合法律要求的理由。因此，以建设项目调整规划的 难度加大，建设项目的审批更加体现出按规划用地、按计划批地。新 政策实施后，
10、用地计划长期趋紧已是国土资源管理的常态。 2、建设用地成本越来越高。 政策调整后，地方政府获取的土地出让纯收益在地价中的比重将 有所下降。工业用地基本达到现行基准地价的水平。城镇土地使用税 的调增，也增加了已取得土地使用权人的保有成本。 3、市场化配置土地资源的要求更高。工业和经营性用地全面实 行招标拍卖挂牌出让制度。对国家机关办公和交通、能源、水利等基 础设施（产业）、城市基础设施以及各类社会事业用地要积极探索实行 有偿使用，对其中的经营性用地先行实行有偿使用。44、住宅用地供应中优先满足保障性住房用地。合理安排住宅用 地，继续停止别墅类房地产开发项目的土地供应。供应住宅用地要将 最低容积率
11、限制、单位土地面积的住房建设套数和住宅建设套型等规 划条件写入土地出让合同或划拨决定书，确保不低于 70%的住宅用 地用于廉租房、经济适用房、限价房和 90 平方米以下中小套型普通 商品房的建设，防止大套型商品房多占土地。 5、鼓励提高农村建设用地的利用效率。在坚持尊重农民意愿、保 障农民权益的原则下，依法盘活利用农村集体建设用地。按规划稳妥 开展农村集体建设用地整理，改善农民生产生活条件。农民住宅建设 要符合乡镇规划和村庄规划，住宅建设用地要先行安排利用村内空闲 地、闲置宅基地。严格执行农村一户一宅政策，对村民自愿腾退宅基 地或符合宅基地申请条件购买空闲住宅的，政府可给予奖励或补助。三、保障
12、三、保障经济经济建建设对设对建建设设用地需求的用地需求的对对策和措施：策和措施： 1、严格建设用地的计划管理，积极争取国家和省点供项目计划。 一是科学配置指标，实行计划用地。严格土地的计划供应，优先 保障城市基础设施、农民宅基地和省级开发区、重点工业集中区的的 项目用地，保障重点项目的土地供给。严格按照用地定额供应土地， 将有限的土地指标发挥最大用处。保重点，促发展。二是积极申报点 供项目，争取国家和省控指标。按照省厅用地计划的使用办法，对于 投资 1 亿美元或 8 亿元人民币以上的项目，可以申请使用省厅指标。 2、盘活存量土地，加大土地集约利用的力度。 一是严格土地供应，提高土地的利用率。目
13、前，我县已批未供存量 土地约有 1300 亩，在用地计划不断趋紧的情况下，用好这些土地更 显得十分重要。而我县土地利用工作中的一个很大的薄弱环节就是土 地利用率不高。因此，必须下决心加快土地利用和管理方式的转变， 今后，工业项目投资强度必须达到 120 万元/亩以上，省级开发区必须 达到 150 万元/亩以上，只有千方百计提高投资强度，切实提高土地利 用率，才能使有限的土地安排尽可能多的项目，才能提高经济运行的 质量。在项目用地供应上，严格按照用地定额标准控制用地规模。二 是加大闲置土地清理，增加有效供给。许多企业在取得土地后并没有 按照当初的承诺和土地出让合同实施项目建设，造成了已供土地的闲
14、 置。要通过政策杠杆，促使用地单位自行增加投资或主动交还土地。 对长期闲置和利用率不足的土地，必须认真清理，收回利用。三是增 加投资，向空中发展。按照产业政策和具体项目对部分中小企业及总5投资在 3000 万元以下的项目，不单独供地，以标准厂房解决用地。同 时，鼓励已用地企业增资扩股，在现有土地上增加建筑物和在现有建 筑物上加层的，向空中拓展发展空间。四是盘活用而不足及边角存量 建设用地，依法整合用地。对用而不足及边角用地，采取积极的措施， 进行整合利用，最大限度地提高土地利用率。五是加强考核评价，提 高开发区土地利用效率。对不符合投资强度要求、土地利用率不高的 开发区，将削减或不安排用地计划
15、，同时，责令限期进行整改。土地利 用评估结果也将作为开发区扩区升级的重要依据。 3、积极利用政策，增加可利用建设用地数量。 一是利用农村建设用地减少与城市建设用地增加挂钩政策，置换 用地。二是依法实行集体建设用地流转，增加用地。对乡镇的原集体 建设用地，特别是倒闭的乡镇企业用地、生产组废弃的办公房等，鼓 励以租赁、作价出资等形式流转，以提高土地利用率，增加土地的有 效供给，促进农村集体经济组织和农民收入的增加。三是积极支持新 农村建设和全民创业。对整合旧村庄、建设中心村，农民宅基拆旧建 新进中心村的，减收、免收相关规费。对新农村基础设施建设项目实 行划拨供地。鼓励全民创业，允许农民利用宅基地进
16、行生产经营，允 许农民在不破坏土地耕作层、不搞永久性建筑的前提下，利用家前屋 后的未利用地和空地修建临时建筑物进行生产经营。 4、实施积极的土地供应政策。 对工业项目用地，不要求按最高年限出让，可根据业主需要和生 产经营的实际，合理确定出让年限，降低一次性用地成本。 5、合理规划工业用地布局，提高工业企业的集聚度。 要加强对现有开发区和工业集中区的布局规划，明确各类工业的 功能分区。并根据功能分区规划，公开拟出让地块的用地条件，明确 告知投资者允许投资的工业项目门类、产业准入条件、环保要求、投 资强度、容积率、建筑密度、出让年限、开竣工期限、行政办公及生活 服务设施所占比例等使用条件，让投资者选择。 6、加强城镇规划和土地供应市场配置，坚持净地出让，提高城镇 土地出让收益。强化土地利用总体规划的整体控制作用。从严控制城 市用地规模。城市规划要按照循序渐进、节约土地、集约发展、合理布 局的原则，科学确定城市定位、功能目标和发展规模，增强城市综合 承载能力。严格落实工业和经营性用地招标拍卖挂牌出让制度。工业 用地和商业、旅游、娱乐、商品住宅等经营性用地（包括配套的办公、6科研、
