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1、法治论苑 112014年10月15日 责任编辑： 张廷波 美编： 徐秋燕校对： 杨淑雅非警务活动是指公安机关和 人民警察从事和参与法律赋予的 职责范围以外的活动。从参与的 内容、参与的形式、占警力资源 的比重等方面来看，公安机关参 与非警务活动已成为日常工作中 的一项重要内容，并且有越来越 突出的趋势。从非警务活动的内 容来看，公安机关参与的非警务 活动主要包括了各部门联合执 法、受理群众求助、参与群众性 文化体育活动安全保卫等，涉及 内容多，范围广。从非警务活动 的参与部门来看，主要集中在派 出所、治安、经侦、交警等具有 行政执法职能的部门，其中基层 派出所参与非警务活动的频率和 种类最多。
2、不论是政府部门的联 合执法活动、群众的报警求助还 是辖区内的群众性文化体育活动 等，基层派出所都要参与。非警务活动过度的成因及对策加强法治观念教育，切实提 高依法行政意识。党的十八大指 出，法治是治国理政的基本方 式。在法治中国建设中，依法行 政是贯彻依法治国方略，提高行 政管理水平的基本要求。一些基 层政府和行政执法部门领导长期 依赖公安机关强力压制的做法， 其思想根源是依法行政意识不强 造成的。实现依法行政，首先， 要进一步加强政府工作人员的法 治观念教育，牢固树立宪法和法 律至上的理念，切实提高各级领 导干部依法决策、依法管理、依 法办事的能力和水平，努力形成 尊重法律、崇尚法律、遵守法
3、律 的良好氛围。其次，要坚持以法 律手段处理行政管理中遇到的问 题，切实消除动不动就使用警力 进行强力压制的以权代法、以权 压法现象，使法治成为政府各职 能部门治理社会的根本途径。再 次，要注重培养执法人员的法治 观念，针对依法行政的新要求， 进一步加大执法教育培训力度， 切实提高执法人员依法行政的能 力和水平。对执法工作过程中发 生的暴力威胁等阻碍正常执法秩 序的违法行为，善于运用法律武 器进行斗争，维护正常的执法秩 序。此外，要注重培养执法人员的群众工作能力，从被执法者的 角度多思考执法工作，切实消除 “以管人者自居”的特权思想，坚 决杜绝简单粗暴、态度蛮横等不 文明执法的现象，最大限度减
4、少 群众对执法工作的对立情绪，使 执法工作更容易、更乐于被广大 人民群众所接受，达到法律效果 和社会效果的有机统一。 明确各部门权力责任清单， 切实提高各部门依法履职能力。开 展联合执法活动虽然能够有效维护 正常执法秩序，从源头上预防和减 少暴力抗法等阻碍国家机关工作人 员依法执行职务违法犯罪活动的发 生，但与之带来的政府部门执法公 信力下降，政府与群众距离疏远等 弊端相比，显然是弊大于利。为了 进一步推动公安机关的职责回归， 提高依法履职能力，梅州市公安局 专门制定下发了梅州市公安局依 法履职“七项规定” ，对公安民 警提出了：不得参与法定职责之外 的联合执法活动；不得参与征地拆 迁、计划生
5、育、拦截上访等非警务 活动；不得插手经济纠纷；不得参 与企业生产、运输、广告、营销等 营利性商业活动的“四不”要求。 并对如何维护正常行政执法秩序以 及做好行政执法与刑事司法的衔接 等方面提出了明确规定，从内部规章制度层面，为保护公安民警依法 履职提供了有力依据，规定实施以 来，对减少联合执法起到了一定的 效果，有效避免了公安机关在处置 这类案件时既当运动员、又当裁判 员的尴尬局面。从我们的实践体会 来看，要从源头上减少联合执法活 动，首先要进一步厘清各部门的权 力责任清单，什么任务是谁负责 的，哪个环节该由哪个部门负责， 逐一进行明确规范，哪个环节出了 问题，就追究哪个部门的责任。 其次，要
6、通过行政执法与刑事司 法的有效衔接，变联合执法为联 动执法，各部门各负其责，密切 衔接，使执法活动向规范化、制 度化转变。对行政执法过程中发 现的超越行政执法范畴，涉嫌构 成犯罪的案件，各部门要认真按 照“两法衔接”的有关规定，及 时移交给公安机关或其他司法机 关予以刑事追究。对正常行政执 法过程中发生的阻碍国家机关工 作人员依法执行职务的；或以暴 力、威胁方法阻碍国家机关工作 人员依法执行职务的违法犯罪行 为，参与执法的部门可以直接拨 打“110”电话向当地公安机关报 警。公安机关接警后，要严格按 照110接处警的规定，及时出警 处置，坚决维护法律权威，维护各部门正常的执法秩序。对规模 较大
7、的集中执法行动，公安机关 要及时开展风险评估，对风险等 级比较高的，及时做好应急处置 准备，确保一旦发生群体性事 件，能够第一时间快速处置，严 防事态升级扩大，确保社会平安 稳定。 加强政府部门联动协作，完 善以政府为主导的联动服务机制。 公安机关承担的许多群众求助等非 警务活动，涉及许多政府职能部 门，单靠公安机关的力量是无法解 决好的。要进一步加强应急管理办 公室和“12345”政府服务热线的 建设，努力打造以政府为主导，应 急联动与非紧急求助联动相结合的 联动服务机制，逐步消除“有困难 找警察”的认识误区，形成“有困 难找政府”的良好导向。首先，要 进一步树立应急管理办公室和 “1234
8、5”政府服务热线的指挥权 威 ， 使 应 急 管 理 办 公 室 和 “12345”政府服务热线成为代表政 府指挥协调各职能部门的“中 枢” 。其次，要逐步建立完善应急 处置的各项工作指引和“12345” 政府服务热线的管理机制，进一步 明确政府各职能部门在应急处置和 服务群众工作中所承担的职责、任 务、责任，并围绕服务承诺的落实建立首问责任制、限时办结制、服 务承诺制、考核奖惩制、社会监督 制等一系列的工作制度，确保各职 能部门在各类突发性事件处置和受 理各类群众求助中不缺位，不失 位。再次，要加强“12345”政府 服 务 热 线 的 宣 传 工 作 ， 扩 大 “12345”政府服务热线
9、的知晓率， 使“12345”政府服务热线成为政 府密切联系群众的桥梁和纽带，成 为提升群众满意度、树立政府良好 形象的重要平台。 充分整合社会资源，建立完 善市场化的服务体系。对非警务 活动中一些不属于政府职能部门 范畴，但又是群众需要帮助解决 的问题，要积极借鉴我省佛山， 浙江嘉兴、宁波以及江苏南京等 地市的做法，充分整合社会资 源，建立完善市场化的服务体 系。建议依托“12345”的政府服 务热线，进一步扩大热线参与的 部门和范围，与具备服务功能的 企业和个体工商户通过签订协议 的方式，为帮助群众提供市场化 的服务，逐步使公安机关从大量 的群众求助类非警务活动中解放 出来，实现群众满意、政
10、府省 心、公安机关减负的多赢效果。 作者系梅州市政府副市长、 市公安局长减少非警务活动的对策占用大量警力资源，影响公 安机关主业。打击犯罪、维护稳定 是公安机关的第一主业。在非警务 活动占据大量工作时间的前提下， 广大公安民警为了维护社会平安稳 定，只能以无私奉献精神，通过加 班加点来实现警力资源的无增长提 高，履行好公安机关打击犯罪，维 护平安稳定的主业。在基层派出 所，民警加班加点已经成为一种工 作常态，长期高负荷的工作压力使 许多民警积劳成疾。降低政府部门的执法公信 力。公安机关直接参与其他行政 执法部门的执法活动，虽然能够 使其他行政执法部门的执法活动 更顺利，但这种顺利只是强力压 制
11、下的表面服从，并不能够有效 树立起执法部门的公信力。有些 行政执法部门的工作人员因为有 了公安机关的参与，感觉到更有 底气，安全更有保障，助长了特 权思想，对执法对象的态度也变 得更加简单甚至粗爆起来，大大降低了政府部门的执法公信力。 影响公安机关的良好形象。 解决群众求助等非警务活动是可 以大大提高群众的满意度，但在 从事如联合执法等非警务活动 时，由于利益的冲突，公安民警 往往被推到“风口浪尖” ，导致矛 盾的焦点转移到公安机关，成为 群众怨气发泄的对象。因参与联 合执法，造成公安民警被骂、被 打的事件时有发生；在参与联合 执法过程中，甚至还出现相关职能部门把责任推向公安机关的现 象。此外
12、，由于既当运动员，又 当裁判员，公安机关处置这类联 合执法过程中发生的阻碍国家机 关工作人员依法履行职务的违法 犯罪案件时，因为置身其中，执 法的公正性也受到质疑。上述问 题，势必导致公安民警在人民群 众心目中的形象大打折扣。 疏远了政府与群众的关系。 公安机关和其他行政执法部门虽 然各司其职，但都是政府的组成部分，不论是哪一个部门的执法 活动，都代表政府的形象。一些 基层党委、政府，一些行政执法 部门对因利益冲突而引发的各类 人民内部矛盾纠纷，动不动就要 求公安机关参与配合，进行强力 压制的做法，使公安机关不得不 参与一些法定职责以外的活动， 影响了警察执法的严肃性，也无 形中使政府和群众对
13、立起来，造 成公众对整个政府形象的质疑， 使政府和群众的距离越来越远。史明锋 进一步规范公安机关各项警务活动，减少和杜绝非警务活动的发生，是公安机关提高依法履职能力的重要基础。过度参 与非警务活动不仅占用了大量的警力资源，影响了公安机关打击犯罪、维护平安稳定等法定职责的履行，也使公安机关在处 理一些阻碍国家机关工作人员依法履行职务的案件时处于既当运动员、又当裁判员的尴尬局面。本文结合梅州公安机关规范 警务活动的实际，就减少非警务活动、规范各部门执法活动、建立政府层面的联动服务机制等提出一些对策建议。非警务活动的现状非警务活动的影响一些非警务活动比较多的基层所队，承担的非警务活动比 重已经越来越接近、甚至超过警务活动的比重。从非警务活动的数量来看： 群众求助类警 情上升明显。 联合执法活动 越来越多。 非警务活动占 用警力资源的比重 越来越大。从参与非警务活动的形式来看：ABC 当地政府直接要求。 有关部门发函提出请求。 群众打110进行报警求助。 直接到公安机关求助。制图：小船
