垂直管理与属地管理的比较制度分析

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1、2014 年 7 月第 4 期( 总第 285 期)July 2014 No 4China Economic Studies垂直管理与属地管理的比较制度分析 皮建才内容提要: 本文对垂直管理和属地管理进行了比较制度分析， 弄清了在什么情况下宜实行垂直管理， 在什么情况宜采用属地管理。在垂直管理体制下， 中央政府把两项不同的任务分别委托给垂直管 理机构和地方政府来完成; 在属地管理体制下， 中央政府把两项不同的任务同时委托给地方政府来完 成。对于那些分开后会使任务困难增加程度变得比较大但合并后会使任务合并的风险增加程度变得比较小的任务， 中央政府可以采用属地管理体制; 对于那些分开后会使任务困难

2、增加程度变得比较小 但合并后会使任务合并的风险增加程度变得比较大的任务， 中央政府可以采用垂直管理体制; 对于那些分开后会使任务困难增加程度变得比较小且合并后也会使任务合并的风险增加程度变得比较小的 任务， 中央政府可以采用属地管理体制; 对于那些分开后会使任务困难增加程度变得比较大且合并后 也会使任务合并的风险增加程度变得比较大的任务， 中央政府可以采用垂直管理体制， 但是此时需要注意防范垂直管理机构和地方政府之间的合谋。关键词: 中央政府; 垂直管理; 属地管理; 多任务; 比较制度分析一、 引言随着我国经济社会的发展和政府行政体制改革的深入， 垂直管理出现了日趋增强的趋势， 理顺垂 直管

3、理和属地管理的关系， 并在此基础上加强垂直管理的制度化和规范化越来越受到重视。从垂直 的层级来看， 垂直管理可以分为中央垂直管理、 省垂直管理和市垂直管理( 李宜春，2012) ， 我们在本文 中考察的是更加具有一般性的中央垂直管理。在垂直管理体制下， 中央政府部门对于其在地方设立 的分支机构实行垂直领导， 垂直管理机构不列入地方组织的序列， 而是属于中央政府组织的范畴， 只 在遵守法律和政策方面受到地方政府的监督， 在功能上执行中央政府的指令而不受地方政府的干预 ( 董娟，2009，2011; 沈荣华，2009) 。在属地管理体制下， 由地方政府来管理地方的职能部门， 即使地方 职能部门受到

4、地方政府和上级部门的双重领导， 地方政府也能够通过自己掌握的“人、 财、 物”等大权 有效控制地方职能部门， 使其在功能上执行地方政府的指令( 尹振东，2011a; 尹振东等，2011b) 。总体上来看， 垂直管理体制有垂直管理体制的优点和缺点， 属地管理体制也有属地管理体制的优点和缺 点。垂直管理体制的优点主要包括: 有利于职能部门摆脱地方政府的干预， 保持中央政令畅通; 能够较为真实地反映基层的实际情况， 使政府决策在制定时更为科学; 有利于整合行政执法资源，收稿日期: 20140306基金项目: 本文获得教育部人文社会科学研究青年基金项 目“中 国转型时期地方官员治理研究 ”( 项 目

5、批 准 号:12YJCZH165) 和 2012 年度教育部“新世纪优秀人才支持计划”项目的资助。作者简介: 皮建才， 南京大学经济学院经济学系教授。13优化资源的配置( 张朝华，2009; 任进，2009; 孙发锋，2010) 。垂直管理体制的缺点主要包括: 垂直管理部门与地方政府之间各自为政， 地方政府职能的完整性由此受损， 对地方政府的行政效能产生不利 影响; 垂直管理部门与地方政府之间出现权力摩擦和 权 责 不 清， 容易引发利益冲突和激化条块矛 盾; 垂直管理会使直管部门的激励和监督弱化， 容易滋生腐败( 龙太江和李娜，2007; 董娟，2009; 任 进，2009; 张朝华，200

6、9; 孙发锋，2010) 。属地管理体制的优点是: 容易调动和激发地方政府的积极 性和主观能动性， 有利于其推动经济增长; 有利于地方政府根据当时实际情况进行全盘统筹考虑， 并且根据自身的目标采取相应的政 策 ( 周 黎 安，2007，2008; 尹 振 东 等，2011 ) 。属地管理体制的缺点 是: 容易导致地方保护主义; 容易削弱中央对地方的宏观调控能力; 容易产生环境污染加重、 民 生型公共物品供给不足、 食品安全问题恶化等诸多问题( 杜万平，2006; 王永钦等，2007; 张朝华，2009; 孙发锋，2010) 。我们在对垂直管理体制和属地管理体制进行比较制度分析时需要找到合适的权

7、衡 点， 看清楚不同体制所包含的成本和收益， 抽象出合适的具有现实含义的变量， 在科学分析的基础上寻求管理体制选择的内在机制。正如董娟( 2011 ) 18 所说: “垂直管理中的问题纷繁复杂， 只有找准问 题的关键才能有的放矢、 破解难题， 才能最终实现垂直管理部门与地方政府关系的规范化。”尽管国内使用新政治经济学方法研究中国政府行为与政策的文献越来越多 ( 比如， 聂辉华和李金波，2006; 徐现祥等，2007; 杨瑞龙等，2010; 皮建才，2008，2011) ， 但通过正式的经济学模型对垂直管理 体制和属地管理体制的选择进行分析的文献相对而言还比较少， 其中比较经典的文献主要包括王赛

8、 德和潘娇瑞( 2010) 、 尹振东( 2011a) 和尹振东等( 2011b) 。王赛德和潘娇瑞( 2010) 基于任务冲突的视 角通过构建多任务委托代理模型对垂直管理体制进行了分析， 他们认为在存在道德风险且两种任 务有内在冲突的情况下， 如果让垂直管理机构承担社会发展任务， 让地方政府承担经济增长任务， 那 么将会有效降低委托人促使代理人施加努力的激励成本。但是， 他们的模型是以激励成本作为比较 的基准， 缺乏对委托人在不同管理体制下的均衡效用的比较。尹振东( 2011a) 运用了合约理论模型比 较了垂直管理体制和属地管理体制， 他发现在否决坏项目方面垂直管理体制优于属地管理体制， 但

9、是 当对监管任务的绩效难以考核时垂直管理体制不仅在审批方面劣于属地管理体制， 而且还会在很大 程度上挫伤地方政府推动经济发展的积极性。尹振东等( 2011b) 进一步从政企关系的视角扩展了尹 振东( 2011) 的分析， 他们发现， 就排除不合格企业的审批而言垂直管理体制优于属地管理体制， 但就 接受合格企业的审批而言属地管理体制优于垂直管理体制。尹振东及其合作者的两篇重要文献的主 要缺点是忽视了垂直管理体制在审批以外的其他作用， 实际上在现实生活中许多垂直管理机构并没有承担审批任务， 而是承担了其他方面的任务( 比如， 国家税务局系统的收税任务) 。总体上来看， 现有的研究垂直管理体制和属地

10、管理体制选择的经典文献在寻找基本的权衡点方面做得非常巧妙， 但 是却忽视了以下三个比较重要的方面: 忽视了垂直管理体制给地方政府完成任务带来的额外成本;忽视了属地管理体制给中央政府带来的额外风险; 忽视了上述额外成本和额外风险之间的权衡。 本文试图综合考虑以上三个被忽视的方面， 对垂直管理体制和属地管理体制的选择进行相应的比较 制度分析。就建模工具和分析框架而言， 本文主要借鉴了组织经济学中的关于工作设计( job design) 的相关文献( 比如，Holmstrom Milgrom，1991; Itoh，1994，2001; Meyer et al，1996; 皮建才，2011) 。就 视

11、角和结果而言， 本文基于一个全新的视角抽象出了跟现有分析垂直管理和属地管理的文献不同的 变量， 得到了跟现有文献不同的结论。本文剩余部分组织如下。第二部分使用激励理论模型分析了垂直管理体制， 在这种体制下中央 政府把两项不同的任务分别委托给垂直管理机构和地方政府来完成。第三部分使用组织经济学中的 激励理论模型分析了属地管理体制， 在这种体制下中央政府把两项不同的任务同时委托给地方政府 来完成。第四部分对垂直管理体制和属地管理体制进行了比较分析， 分析了在什么条件下垂直管理 体制和属地管理体制是无差异的， 在什么条件下垂直管理体制占优于属地管理体制， 在什么条件下属 地管理体制占优于垂直管理体制

12、。第五部分也就是最后一部分是结语， 给出了在面临垂直管理体制14给地方政府完成任务带来的额外成本和属地管理体制给中央政府带来的额外风险的不同组 合时中央 政府如何进行合适的选择。二、 垂直管理体制在这一部分， 我们将对垂直管理体制进行分析。委托人( 在本文中可以理解为中央政府) 把任务委托给代理人( 在本文中可以理解为垂直管理机构和地方政府) 来完成。在这里， 为了分析的方便， 我 们假设有两项不同的任务( 任务 1 和任务 2) ， 这两项不同的任务分别由垂直管理机构和地方政府来完成， 垂直管理机构完成任务 1， 地方政府完成任务 2。不管是垂直管理机构还是地方政府的效用函数都是常数绝对风险

13、规避( CAA) 型的， 绝对风险规 避系数是 。任务 1 的困难程度标准化为 1。任务 2 的困难程度是 1 + c ， 其中 c 是一个大于或等于 0的常数。为了表述上的方便， 我们把 c 称为任务 2 的困难增加程度， 简称为地方政府的任务困难增加程度， 当然， 我们可以把它看成是垂直管理机构给地方政府带来的负外部性。需要说明的是， 在属地 管理体制下， 由于地方政府可以同时控制两项任务， 所以任务 2 的困难增加程度为 0， 因为这种情况下地方政府在完成任务时没有受到垂直管理机构的制约。垂直管理机构付出的努力为 a1 ， 付出努力所1 + c1 22带来的成本为 C( a1 )2 a1

14、 。地方政府付出的努力为 a2 ， 付出努力所带来的成本为 C( a2 )=a2 。2垂直管理机构付出努力 a1 后， 可以为中央政府带来的收益为 x1 =a1 + 1 ， 其中 1 是一个符合正态分布的随机变量， 其均值为 0， 方差为 2 ， 即 N( 0，2 ) 。地方政府付出努力 a 后， 可以为中央政府带122来的收益为 x2= a2+ 2 ， 其 中 2 是 一 个 符 合 正态分布的随机变量， 其 均 值 为 0， 方 差 为 ， 即222 N( 0， ) 。我们可以把 看成是任务的风险程度。中央政府付给垂直管理机构的支付为 w1 = 1 x1 + r1 ， 其中 1 为激励强度

15、， r1 为固定支付。中央政府付给地方政府的支付为 w2 = 2 x2 + r2 ，其中 2 为激励强度， r2 为固定支付。根据上面的设定， 我们可以得到垂直管理机构和地方政府的确定性等价分别为:2 1 22CE1 = 1 a1 + r1 2 1 a12( 1)2 1 + c 22CE2 = 2 a2 + r2 2 2 ( 2)a22中央政府的目标是使自己的期望效用最大化， 但是要受到垂直管理机构的参与约束( I1) 和激励 相容约束( IC1) 的约束， 同时还要受到地方政府的参与约束( I2) 和激励相容约束( IC2) 的约束中央政府的问题为:maxE( x1 + x2 w1 w2 )

16、1， 2 22 1 2s t1 a1 + r1 1 a1 022( I1)2 1 22a1 arg max 1 a1 + r1 1 a1 ( IC1)22a12 1 + c 222 a2 + r2 ( I2)2 2a2 022 1 + c 22a2 arg max 2 a2 + r2 2 a2 ( IC2)22a2 其中， E 代表期望算子。根据合约理论( 比如，Bolton Dewatripont，2005 ) ， 我 们 可 以 知 道，I1 和 I2 是 紧 的， 需 要 取 等2 号。由 IC1， 我们可以得到a1 = 1 。由 IC2， 我们可以得到a2 = 1 + c 。15这样一来， 中央政府的有约束最大