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1、 清代后期钱塘江海塘大修经费筹集问题研究 和卫国 摘 要 摘 要 清代后期，随着国家财政状况的恶化，钱塘江海塘大修经费来源日趋多元化，塘工修筑主导权完成了由中央政府向地方政府的下移。这种趋势是与清朝政府治水职能逐步收缩的过程相同步的。 关键词关键词 钱塘江海塘工程 大修经费 多元化 政府行为 钱塘江海塘，作为保障东南地区一方安危的水利工程， “历来与防河、治运并列为我国 三大水利工程”1。进入清代后期，海塘工程亟需大修2之时，却因经费难以筹集而一次次陷 入困境。本文拟围绕道光、同光、宣统时期三次海塘大修经费筹集问题展开研究3，探讨清 代后期重大水利工程的社会境遇， 考察政府应对经费问题的艰难抉
2、择， 并对清朝政府的治水 行为作出相应评价。 一一 引言引言 康熙五十四年（1715）之后，钱塘江大溜渐趋北大亹，北岸防御形势日益危急，从此 揭开了清代大规模修筑海塘的序幕。雍正年间，世宗提出了“海塘关系民生，务要工程坚 固，一劳永逸，不可吝惜钱粮”4的指导思想。从此， “一劳永逸”开始成为一种官方话语，并逐步上升为国家的治水理想。5高宗登基后，更以实现“一劳永逸”为己任，付出了长期而巨大的努力，特别是在其主持下海塘工程实现了“民修”向“官修”的转型更具深远意 义。针对雍正十三年（1735）六月风潮之后浙省官员增加塘工捐纳条款等请求，6高宗认为：“捐纳一事原为一时权宜，无益于吏治，并无益于国帑
3、，朕知之甚悉” ，于是命“浙省增捐 之处不必行，海塘工程著动正项钱粮办理。 ”7乾隆元年（1736） ，复命南岸绍兴府属海塘于存公项内动支兴修。8由此，中央政府全面介入海塘工程，国家职能在钱塘江治理中得到了强力延伸。在高宗的主导和鼎力支持下，乾隆二年至八年估建普尔兜大石工尾起至尖山段 塘头等处鱼鳞石塘 6170.6 丈，加帮土戗 112.2 丈，实销银 1127112.9 两。9乾隆四十五年（1780）第五次南巡阅视塘工后，高宗又以“不惜多费帑金，为民生谋一劳永逸之计”10的一贯做派，再命将老盐仓一带柴塘及范公塘土塘改筑鱼鳞大石塘。自乾隆四十五年至五 十二年（1787） ，老盐仓一带共改筑 3
4、950 丈，实销银 1364244.9 两11；章家庵以西石塘工尾1 余绍宋等纂： （民国） 重修浙江通志稿第 96 册，浙江图书馆 1983 年扫描油印本。 2 海塘经费支出主要包括大规模新建、改建工程及岁修、抢修等日常性维护工程，本文侧重于前者。 3 据笔者目力所及，史学界和水利学界尚无专文对此问题展开研究，简单涉及者有陶存焕、周潮生明清钱塘江海塘 （中国水利水电出版社 2001 年版，下同）等。 4清世宗实录卷 27，雍正二年十二月癸酉，中华书局 1985 年版。 5 参见和卫国清代国家与钱塘江海塘工程：以十八世纪为中心 ，中国人民大学 2008 年博士学位论文。 6雍正朝汉文朱批奏折汇
5、编第 30 册，档案出版社 1985 年版，第 865866 页，所列增捐条款另见中国第一历史档案馆藏朱批奏折 ，雍正十三年七月闽浙总督郝玉麟、浙江巡抚程元章奏，档号：030023 002。 7清高宗实录卷 5，雍正十三年十月甲午，中华书局 1985 年版（下同） 。 8 参见（民国） 萧山县志稿 ， 中国方志丛书本，第 251252 页。 9 中国第一历史档案馆藏： 工科题本水利工程编号：604，乾隆九年八月初六日浙江巡抚常安题。 10清高宗实录卷 1131，乾隆四十六年五月癸巳。 11 杨鑅： 海塘揽要卷 7， 故宫珍本丛刊本（下同） ，第 368 页。 至朱笔圈记处止改建 2120 丈，
6、实销银 871264.7 两12，6070 丈鱼鳞石塘巍巍屹立于钱塘江北岸。13 仁宗时期，水势较稳，海塘工程以守成为首务。14随着时间的推移，道光年间，前代所筑塘工日渐老化，岁修经费逐年加增。然而，由于清朝政府财政形势逐步恶化，海塘修筑 经费开始受到冲击。道光三年（1823） ，为缓解财政压力，户部官员奏准敕令各直省力节经 费，不得任意动垫，不得例外请支。15次年，更进一步明确了工程经费动用的基本原则：第一，可缓之工应一概停办；第二，工程经费先照例动支本款，实有不敷再请动支耗羡，再 不敷即将该工程停缓，根本一条“总不准擅动地丁正项修理”，即地方性工程不得染指国 家财政；第三，加大对地方财政的
7、监管。应动杂项银两，无论动用何款，应照动用耗羡章 程，银数在 500 两以上的项目必须直接奏明。16本着朝廷惜费省工的原则，道光五年（1825）九月，巡抚程含章奏准海塘岁修经费“定以限制，每年三塘岁修总不得用过本款十五万六 千余两之数”17。从此，岁修经费最高额度被限定，额外不得任意加增。18限定岁修并不仅仅在于经费开支的节省， 更在于它框定了中央政府在海塘工程上的作用。 面对日益增多的工程， 财政本属拮据的地方政府根本无法应对，只得以有限之钱粮修最急之工段，其他则无法得到及 时维护，日积月累，最终酿成巨工。正如时人所言： “近年潮势日趋北岸，每遇大吏临塘，沿 海居民纷纷跪求修筑在大吏非不心切
8、隐忧，而格于前抚臣程含章有奏定经费成案，不 敢轻议更张，以至熟筹无策自此该管员弁，非有极险工程，不敢报修，以符奏定银数。 全塘弊坏，职此之由。 ”19 二二 道光年间大修道光年间大修 道光五年以前，东塘尖山迤西至潮神庙一带间段涨有浮沙，旋涨旋坍，各工虽已临水，潮 势尚缓。六年（1826）以后，南面党山增涨中沙，激起潮头，异常汹涌。东潮过后，南潮冲刷， 抽掣尤甚，形势日益严峻。20 道光十二年（1832）八月，风暴潮袭击钱塘江地区，塘工遭受重创。 九月初十日，浙江巡 抚富呢扬阿将塘工损毁情形先行具奏。 他一再强调， 此次风潮 “实属人力难施” ， 目前险工林立， 地方政府根本无力大规模筹款修筑，
9、只得先行设法抢堵缺口。21随后，闰九月初九日，闽浙总督程祖洛、巡抚富呢扬阿就筹划应急筑防事宜详细奏报，请求朝廷拨款修筑部分极险工段（参 见表1） ，次险、又次险工段则俟冬底春初再动来年额款续行修办。面对亟应开办极险之工，12 杨鑅： 海塘揽要卷 7，第 375 页。 13宫中档乾隆朝奏折第 66 辑， （台北）故宫博物院 1982 年印行，第 786 页。 14 参见陶存焕、周潮生明清钱塘江海塘 ，第 34 页。 15清宣宗实录卷 50，道光三年三月甲戌，中华书局 1986 年版（下同） 。 16清宣宗实录卷 69，道光四年六月庚戌。 17御批两浙名臣奏议 （海塘卷） ，华宝斋书社 2001
10、年版，第 650651 页。 18 道光五年之后，清朝政府比较严格地执行了限制额外支销的政策。道光八年（1828） ，浙江巡抚刘彬士因雨水较多，潮汐较旺，东塘各工间多泼损，奏请赶修，同时附片陈奏岁修经费事宜称： “本年支用已及一年 之额，此次所修旦字等号各工，即系豫支来岁款项” 。宣宗明确谕令： “虽姑允所请，但塘工岁定经费，原 以杜虚糜而期节省。若年复一年，逐渐加增，必至漫无底止，嗣后著加意撙节，如过原定十五万六千余两 之数，断不能邀允准。 ” （ 清宣宗实录卷 148，道光八年十二月庚午）而如果出现特殊险情，经费超出原 定额度，则只许先行动项垫支，然后筹款归还。如道光十一年（1831） ，
11、巡抚孙尔准以“东塘鱼鳞石工，历 年久远，又值风潮壮盛，情形险要，自应重新修筑。惟同时并举，经费浩繁” ，再次奏请分别缓急，次第办 理。宣宗同意了孙尔准所请，准其“循照历次借项垫办成案，在于司库新工经费项下银两动支兴办” 。 （ 清 宣宗实录卷 183，道光十一年正月甲子） 19 金应麟： 浙省海塘坍损请筹款兴修疏 ，盛康辑： 皇朝经世文续编卷 120，文海出版社 1972 年影印。 20 孙尔准： 孙文靖公（尔准）奏牍 ， 近代中国史料丛刊三编第 61 辑，文海出版社印行，第 902903页。 21续海塘新志卷三上，道光十二年九月初十日浙江巡抚富呢扬阿奏，道光年间刻本（下同） 。 本年经费仅存
12、银 53000 两，尚有 67270 两缺口。程祖洛等认为，两塘遇有要工历系地丁项下 动支。道光十年（1830）风潮泼损东塘各工，因岁额本款不敷，曾于新工经费项下奏借银 100000 两，声明待岁修经费积有余银，陆续归还原款。现在正值停办工程之际，未便请动 地丁正项，而新工经费“除节次奏明发商生息，及运库商息节省引费，并粮道借支运费尚未 归还外” ，仅存银 2600 余两，应依据成案另行设法借款筹办。经查，目前可借之项有二：一 为藩库所存节年奉部采办绒觔节省银 40000 余两，虽系应行解部之项， “究属节省盈余” ，可 暂借用。二是运库有报存京协饷余平款银 40000 余两， “亦系报部杂款
13、，堪于此内凑借” ，共 银 27270 两零。两项仍照上届奏借成案，俟将来岁修减少，经费积有余存，次第归款。22显然，程祖洛等所议仍以道光四年停办工程诏谕为准，原则上并不动用正项钱粮；尽管暂时 借款兴工，实际为“寅吃卯粮” ，款项仍靠海塘岁修经费弥补，并未突破道光五年所定额款 上限，所办也仅为极险之工。 表表 1 道光十二年程祖洛等估办极险工段情形表道光十二年程祖洛等估办极险工段情形表 工段位置工段位置 坍损情形坍损情形 估银 （两）估银 （两） 西塘自李汛西改字号起至戴汛 声字号止， 间段柴埽工长 1577.5 丈 积字号普尔兜、马牧港柴盘头 3 座 均已坍去，行路沟槽间有显露，石塘暨裂缝露
14、 底，并后无石塘土堤仅存丈余，情形均极危险， 例限已逾 77150 东塘镇海汛自字号起至尖山汛 治字号旧石塘工又有续坍， 共计 169.9 丈 坍卸到底并两头裂缝臌突，均属年久未修，最 为险要 38047 东塘念汛陪字号起至轻字号止 143 丈 间段激去面石二三层至六七层不等，前于七月 朔汛被潮泼损，曾经捐廉加石补砌，因地当顶 冲，值此风潮抽掣，益加宽深，原石大半沉没， 照例加高，嵌用铁锭 5073 合计合计 120270 资料来源： 续海塘新志卷三上，道光十二年闰九月初九日闽浙总督程祖洛、浙江巡抚富 呢扬阿奏。 翌年（1833）三月，浙江籍内阁学士陈嵩庆得知富呢扬阿奏准修筑西塘柴埽各工及东塘
15、鱼 鳞旧石工后立即上奏，请求敕令浙江官员通筹大修海塘。他认为，当前形势险峻，一线危堤实 不足以资捍御。 “此时及早赶办，桩石皆可采用，尚是料省工轻。若再迁延，听其溃败，必 致无从措手。杭、嘉、湖、苏、松、常、镇七郡皆在下游，东南财赋之区恐尽为斥卤不毛之 地，民命亦悬于呼吸，患且不可胜言眼前万难刻缓之工计不过一千余丈，并外加护塘碎 石，据土人约略估计,云需银二十余万两请旨敕下浙江抚臣，令熟筹通盘大计，虽值帑 项支绌之际，然数百万生灵财赋所系，惜小费而贻重患。 ”陈嵩庆非常清楚“此时筹款甚难， 国家经费有常，岂能给例外之用”的道理，因此提出可仿照近畿施赈京员捐资图效之例，在 江、浙七郡等处对绅士、
16、殷商等急公好义之人劝输捐办，则可不动正项钱粮。若捐项尚有赢 余，更可一律修整。23 目前局面给清朝政府造成了一种两难之势：是图一时节省可能酿成大患？还是筹集经费及22续海塘新志卷三上，道光十二年闰九月初九日闽浙总督程祖洛、浙江巡抚富呢扬阿奏。 23续海塘新志卷三上，道光十三年三月初九日内阁学士陈嵩庆奏。另参见清宣宗实录卷 232，道光十三年二月辛未。 时修筑以防不测？一番权衡后，宣宗逐步倾向于后一种选择： 国家经费有常，此时筹款甚难，不能给例外之用。然如该学士所奏是海塘关 系甚巨，又为该省刻不可缓之工。此项工程，据陈嵩庆奏不过一千余丈，估计需银二 十余万两，著富呢扬阿迅速体察情形，据实具奏，不许稍涉含混。又另片奏，七郡中 绅士殷商及附近江浙处所有急公好义者，准其输资捐办，是否可行，亦著富呢扬阿一 并议奏，候旨遵行。
