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1、村镇银行信贷风险防范的思考黄 卉1蔡振宇21.中央财经大学 2.中国建设银行摘 要：村镇银行是服务于农村地区的特殊商业银行。它在政府主导下产生，承担了一定的财政职能。由于其扎根农村，信贷风险不同于 普通商业银行。目前，我国村镇银行差别化的信贷风险控制体制尚未建立，体现为风险监管制度不健全、内控机制不完善等。根据信贷风险的 类型和存在的问题，笔者提出完善农户联保贷款、农村信用管理来控制故意违约风险；完善农业保险法律制度、设立贷款风险补偿基金、建立 差别化的信贷风险监管制度来克服非故意违约风险。 关键词：村镇银行 信贷风险 差别化监管建立和完善专门的农村金融服务机构，为农村地区、中小企业 提供小额
2、信贷服务，是各国通行的做法。我国村镇银行的出现和兴 起，一方面是国有银行商业化改革，业务从县域经济中撤离的必然结 果；另一方面，是解决农村金融供给市场失灵的创新之举。在建设社 会主义新农村的背景下，加快村镇银行建设，对“三农”问题解决更 具有重大意义。2011年底，全国共设立村镇银行1027家。纵观各国， 成功的农村金融机构都有各具特色的风控机制，以减小信贷风险。而 我国的村镇银行在信贷风控方面还未形成符合中国农村特色的制度， 成为乡村银行发展的瓶颈。 信贷风险属于违约风险，指在借款人到期不能或不愿履行还本 息的协议，致使银行遭受损失的可能性，可以划分为故意违约风险和 被迫违约风险。本文着重从
3、村镇银行信贷风险特殊性角度出发，结合 村镇银行管理暂行规定及有关配套法规，提出改进其风险控制的 若干具体措施，以期对我国村镇银行制度的完善有所裨益。 一、村镇银行的信贷风险的特殊性 1.村镇银行是服务于农村地区的特殊商业银行。根据村镇银行 管理暂行规定（以下简称“暂行规定”），村镇银行是指经中 国银行业监督管理委员会依据有关法律、法规批准，由境内外金融机 构、境内非金融机构企业法人、境内自然人出资，在农村地区设立的 主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机 构。商业银行法是暂行规定的上位法，说明村镇银行具有商 业银行的性质。村镇银行的业务范围也符合商业银行法的规定， 其以营
4、利为目的的经营原则更使村镇银行区别于政策性银行。另一方 面，暂行规定又限制了村镇银行的地域范围和行业范围，要求其 不得发放异地贷款；村镇银行在缴足存款准备金后，其可用资金应全 部用于当地农村经济建设。村镇银行发放贷款应首先满足县域内农 户、农业和农村经济发展的需要。商业银行的盈利目的与其负担的社 会责任相结合，使得村镇银行成为特殊的商业银行。 2.村镇银行的产生本身具有公共财政的属性。村镇银行产生的原 因在于修正我国农村金融存在的市场失灵。所谓农村金融的市场失灵 是指市场机制不能有效解决农村金融资源配置、提供符合农村经济社 会发展所需的金融产品或服务的现象。市场竞争法则导致资金大量流 出农村地
5、区、农村经济发展落后、城乡差距不断扩大。国家政府对于 市场失灵、外部性较强的领域，具有财政提供或扶持的责任。所以， 村镇银行在农村金融领域中承担了部分公共财政的职能。综上所述， 因为村镇银行营利性和财政属性的双重要求，财政应当予以适当支 持。以下将在第三部分详细论述。 3.村镇银行的信贷风险有特殊性。村镇银行扎根农村地区，服务 农民和乡镇企业，首先满足农业资金需求，导致其信贷风险不同于普 通商业银行。 从行业上看，农业属于弱势产业。这里的“弱”表现为农业的 脆弱性。首先，农业受自然条件制约较强。我国自然灾害严重，自然 风险已成为影响“三农”经济发展的重要因素。其次，由于现行的农 田分配方式，农
6、业生产过于分散，农业的规模化和机械化程度低，在 国际农产品竞争中风险加剧。而工业和服务业的收益率和经济形势可 预测性则大大高于农业。 从对象上看，农民属于弱势群体。此处所谓的“弱”体现在三 个方面。首先是承受风险的脆弱性。我国城乡二元结构和社会资源分 配不均导致了农民经济上的贫困，财富创造能力弱。其次是风险的集 中性。大多数农民获取市场信息的能力弱，蜂拥而上、供需错位、 “谷贱伤农”的悲剧屡屡上演。第三是农民的信用意识、法律意识淡薄。他们不理解贷款的含义，甚至认为银行贷款是一种救济。另一方 面，乡镇企业也是村镇银行的重要服务对象。多数乡镇企业缺乏先进 的生产技术、管理方式，更缺乏普通商业银行信
7、贷所要求的基础性资 料，如财务报表等，难以评估其风险。即使在经营顺利，有些乡镇企 业也通过多头开户、关联企业等手段逃避偿贷义务，导致许多金融机 构对其敬而远之 由于村镇银行服务行业、对象的特点，其信贷收益低、信贷风 险集中、信贷风险难以转移、信贷风险抵御能力差，不同于一般商业 银行。 二、村镇银行的信贷风险控制中存在的问题 根据风险产生的原因和性质来划分，可以将村镇银行信贷风险 分为故意违约的风险被迫违约的风险。 所谓故意违约风险是指贷款对象在有偿贷能力的情况下故意拖 欠应还贷款。这一方面是由于贷款人的信用意识、道德观念不强造成 的；另一方面，村镇银行和农户之间的信息不对称也在给这种故意违 约
8、提供了条件。而被迫违约的风险是指由于不可抗力或家庭变故等不 确定、突发性的原因而导致贷款人无力偿还贷款的违约行为。 村镇银行信贷风险控制中的问题。由于村镇银行不同于一般商 业银行的信贷风险起因和特点，我们应该通过差别化的制度设计来控 制信贷风险。但由于现阶段村镇银行在我国还在摸索阶段，在风险防 范方面仍存在较多问题，具体有以下几方面。 1.风险监管法律制度尚不健全。当前我国村镇银行信用风险监管 法律制度有两个层次： 第一，法律法规。根据暂行办法规定，村镇银行的管理受 商业银行法、银行业监督管理法、公司法的调整。这三 部法律以及中国人民银行法共同构成了村镇银行风险监管法律体 系的核心。此外，村镇
9、银行具体业务还受物权法、担保法的 调整。 第二，部门规章。作为监管机关，银监会颁布了一系列部门规 章进一步防范信贷风险。例如，银监会颁布了商业银行内部控制指 引和商业银行信息披露办法，对风险进行事前防范、事中控 制、事后监督和控制；规定了信息披露的原则和具体内容。现已出台 的对村镇银行进行调整的基础性规范性文件有村镇银行管理暂行办 法、村镇银行组建审批工作指引、关于加强村镇银行监管的 指引以及小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定等。 通过上述法律法规、部门规章体系，我国初步建立了对村镇银 行风险防范的基本制度。但该制度并不健全。首先，还没有一部专门 调整村镇银行的法律法规，相关法律法规中也没有
10、专门的章节对村镇 银行进行规定，忽略了其特殊性。其次，对村镇银行进行调整的基础 性文件只是银监会出台的规范性文件，立法层次低。尽管暂行办 法是专门针对村镇银行的指引性文件，大部分规定仍然沿袭一般商 业银行的规定，针对性弱，不利于村镇银行的风险防范。 2.内部控制机制不完善。信贷风险控制法律体系是政府监管部门 主导的外部监管，要从根本上减小信贷风险，还要完善村镇银行内部 控制。现阶段，由于村镇银行规模有限，为降低经营成本，多数新建 机构组织机构不完善，内部控制制度不健全。具体现在一下几个方 面： 第一，村镇银行治理结构不合理。村镇银行管理暂行规定 第15条规定，村镇银行最大股东或惟一股东必须是银
11、行业金融机构。 最大银行业金融机构股东持股比例不得低于村镇银行股本总额的 20%，其余股东股本总额均不得超过10%。这种规（下转第393页）经营管理者 Manager Journal 30（上接第30页）定导致发起行在村镇银行中的主导地位。村镇银行经 营方式、重大决策等都由发起行决定，实质上是发起行的分支机构， 其独立性很难实现。另外，许多村镇银行没有设立董事会、监事会等 机关，可能导致内部人控制。由此产生的内部关系人贷款或关联方贷 款会增加信贷风险。 第二，村镇银行风险调控意识薄弱。由于村镇银行服务于当地 农村，不能跨地区存贷款，在一定程度上限制了其对高素质人才的吸 引力。村镇银行员工业务水
12、平普遍较低、风险防范意识淡薄。同时， 员工一般对当地居民比较熟悉，限于专业知识和水平，可能出现因为 关系亲疏而影响客观性的问题。村镇银行内部尚未形成健康积极的监 管文化。 村镇银行风险调控意识薄弱还体现在授信机制方面。暂行办 法第四十条对于授信机制做出了原则性的规定，要求“村镇银行应 建立适合自身业务发展的授信工作机制，合理确定不同借款人的授信 额度。”但实践中，许多村镇银行都直接套用发起行原有授信机制， 很可能导致村镇银行授信机制难以准确反映贷款人的信用情况。 三、对健全我国村镇银行信贷风险防范法律制度的建议 根据前文对我国村镇银行信贷风险特征、类型和存在的问题的 分析，借鉴其他国家的成功做
13、法，应当健全差别化的风险防范法律制 度，完善内部治理结构和授信机制，落实责任，从事前防范、事中控 制、事后补救三个环节减小信贷风险。 1.对故意违约风险的防范。 1.1农户联保贷款制度。出于风险的考虑，现有银行一般只发放 担保贷款。根据物权法、担保法的规定，集体所有土地使用 权、宅基地使用权、农村房屋不可作为抵押物用于担保抵押，农民可 供担保的财产很少，许多需要贷款的农民无因此得不到贷款。完善担 保制度成为村镇银行构建和发展中的一个关键问题。笔者认为，现阶 段要改进农村信贷担保制度，首先应该对担保方式进行改进和创新。 对于村镇银行来说就是要完善农户联保贷款制度。 目前规范农户联保贷款制度的规定
14、主要是2000年人民银行颁布的 农村信用社农户联保贷款管理指导意见。该意见适用于农村信用 社，主体有限，条文简单，没有对联保贷款的具体程序做出规范，已 经落后于当前的需要。因此，应制定农户联保贷款管理办法，进 一步简化程序、增加灵活性。并且允许村镇银行根据当地的需要，设 计特殊的贷款模式。 甘肃金桥村镇银行就是创新农户联保制度的成功范例。该村镇 银行根据当地特点，探索了独特贷款风险控制模式，即：“农民申 请、农户联保、干部推荐、基金保证”。该制度有以下几个特点：一 是减少联保小组农户数量，农民更容易结成联保小组；二是充分发挥 我国农村“熟人社会”的社会特点，相互监督，降低风险；三是由村 里联保
15、基金作保证，由村民和村政府、银行共同建立救济基金，在紧 急情况下帮助借款人。这些都能克服成员行为不稳定性和信息不对 称，分散信贷风险。 农户联保贷款管理办法中规定了贷款前强制存款、小组互 助金制度，并且小组成员要对其他成员的欠款承担连带责任。对于文 化水平不高的农民来说，层层的担保、复杂的审批程序很容易使农民 排斥联保贷款。因此笔者认为应当尽量简化贷款程序，并加强与小组 成员的沟通和信息反馈来掌握还贷状况。 当然，农户联保制度对我国农村“熟人社会”有依赖性，贷款 额度有限，无法满足所有需要。因此，还应当寻找更多的担保方式， 改革农村产权制度，扩大担保客体范围。 1.2农村信用管理制度。要改变农民信用意识差的现状，必须立 法构建农村信用管理制度，培育良好的信用环境。首先应当完善农村 信用立法。第一，要明确农村信用评级机构、评级方法，以规范合 理、统一的方式来评价农民和乡镇企业的信用情况。第二，要畅通和 规范个人信用信息的披露，提高其使用效率，实现信息共享。第三， 要建立信用奖惩机制。对于信用良好的借款人应该有贷款、利率等方 面的优惠，而对于失信行为则要取消优惠并且与以后的信贷挂钩。 2.对非故意违约风险的防范 2.1农业保险法律制度。农业保险法律制度是一种信贷风险补偿 机制，为了对抗农业的弱势性而设立，防范农民被迫违约的风险。现 阶段我国尚未颁布专门的农业保险法律，其规定散见于
