贸易自由化与拉美国家的新产业政策

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1、拉丁美洲研究2002年第4期贸易自由化与拉美国家的新产业政策谢 文 泽主要观点 20世纪90年代中期以后,拉美国家逐步认识到,政府应在充分发挥市场机制 作用的基础上,有效地支持政府的干预作用,制定和实施产业政策,以及国家发展战略计划,以 弥补市场机制的不足;政府应实行政策干预,以促进产业的升级和优化,提高竞争力,使绝大多数人的福利得到提高。 关 键 词 产业政策 市场机制 政府干预 作 者 中国社会科学院拉丁美洲研究所经济室助理研究员。(北京 100007)自20世纪80年代中后期至90年代初期,随着结构性改革与调整的实施,拉美国家逐渐放弃 了进口替代模式下的产业政策。90年代中期,随 着自由

2、化改革和结构调整的进一步深入,拉美国 家政府部门、 私人部门和学术界关于政府与市场 之间关系的争论日趋激烈。在总结过去的经验教训和吸取国外经验的基础上,拉美国家普遍认识 到政府在经济社会发展进程中应发挥积极作用, 政府应通过制定和实施政策性干预,尤其是制定 和实施产业政策,来弥补市场机制的不足。一20世纪30年代至90年代初,拉美国家的产 业政策调整经历了两个阶段:第一个阶段是进口 替代工业化时期,拉美国家大规模地实施指导性 的产业政策;第二个阶段是80年代初至90年代初,在经济改革的过程中,拉美国家几乎完全放弃 了进口替代模式下的产业政策。 在半个多世纪的进口替代工业化时期,拉美 国家实施的

3、主要措施有汇率、 关税政策和最低限 度的政府直接干预,这些措施包含产业政策的内容,如巴西的 “目标计划(19561961)”、 政府经济行动计划(1965)、 第一个全国发展计划(19681970)、 第二个全国发展计划(19721974)、 第三 个全国发展计划(1980)以及科洛尔政府的国家重 建计划(1990)等。 在进口替代工业化时期,墨西哥的工业体系 是相对封闭的,一些特殊的工业部门只允许政府部门参与,有些领域只允许墨西哥私人资本参与。 只有少数领域允许外国资本以合资合作的方式参 与,但必须以墨西哥资本居控股地位为前提。 既使 对允许外国资本进入的个别工业部门,墨西哥政 府也提出了最

4、低国产化率要求。 政府垄断了石油、 天然气、 石油冶炼、 基础化工及发电、 电力输送等部门,通过制定一系列政策措施促进优先部门(如 钢铁、 石化及化肥等的基础工业、 资本货工业以及 汽车、 计算机和制药等具有战略意义的工业部门) 的发展。直到80年代末,墨西哥政府仍在实施促13 国家重建计划,也称 “对外贸易和产业政策” 。其目标是 促进工业部门结构调整和实现现代化,主要措施有取消关税和非 关税壁垒,废除对优先发展部门的扶持政策,废除价格管制,实行 价格自由化,对国有企业实行私有化,加强反垄断法,等等。1956年,库比契克政府制定和实施的 “目标计划”,首次 提出了产业发展计划。它是一个包括3

5、0个项目的5年经济发展 计划,其重点除在巴西高原建设新首都巴西利亚以外,主要项目 还包括:进行基础设施建设,强化基础工业,主要提高钢铁、 石油 化工与非金属矿产部门的生产能力,建立汽车、 造船工业部门,使 其成为带动其他部门发展的龙头产业。进优先部门发展的产业政策,特别是制药、 汽车、 石化、 资本货工业和微型计算机等5大产业。 政府 专门为这5大产业制定了发展计划。 阿根廷庇隆政府于1945年采取一系列措施, 促进本国工业(特别是基础工业)的发展, 50年代末政府还将石化、 钢铁、 纸浆及造纸等资本密集型 的中间产品工业及汽车、 机械等工业确定为优先 发展的工业部门,并制定了专门的政策。 自

6、20世纪80年代初起,拉美国家纷纷放弃 进口替代工业化战略,转而进行以贸易自由化、 私有化、 金融和市场自由化等为核心内容的改革。90 年代初,拉美地区的第一轮经济改革基本完成。 拉 美各国基本上放弃了进口替代模式下的产业政 策,其理论基础是市场力量将会自动地实现资源 的最优化配置。第一轮经济改革使拉美地区的生产结构发生 了5个方面的变化: 1.资本密集型的原材料加工 产业(如钢铁、 石油化工、 纤维等)出现了强劲增长 的势头; 2.以墨西哥客户工业为代表的组装业迅 猛发展; 3.汽车制造业成为拉美地区(特别是阿根廷、 巴西和墨西哥3国)制造业的主导产业; 4.电 子、 半导体、 计算机和信息

7、等高新技术产业发展缓 慢; 5.传统的劳动密集型产业(如纺织、 服装和制 鞋等)的地位有所下降。 在上述5个变化中,以客户工业为代表的组装业和汽车产业的快速发展,是墨西哥、 巴西、 阿 根廷等国家明确制定和实施鼓励性产业政策的结 果。其他3个变化则是由隐含在经济改革措施中 的产业政策引起的。二20世纪90年代中期,拉美国家对产业政策 的认识发生了明显的变化。无论是政府部门还是 私人部门,都越来越认识到改革并没有带来预期 的效果。产业结构调整进程的受阻、 不均衡发展、所处的困境以及经济改革带来的负面影响,促使 拉美国家重新审视产业政策。其实,早在经济改革以前,在拉美地区的政府 部门、 私人部门和

8、学术界关于如何认识政府干预 和市场机制的作用、 如何处理政府与市场的关系等问题的争论一直没有停止过。随着经济改革和结构调整的深入,在老问题得不到解决的同时,又出现了许多新问题,甚至出现了老问题继续恶化的趋势,使争论日趋激烈。争论的焦点集中在如何通过提高国家福利来提高规模较小的、 开放的经济体的竞争力方面,并达成了普遍共识。主要共识有以下两点。第一,在充分发挥市场机制作用的基础上,需要有效地发挥政府的干预作用,即有效地组织实施产业政策和国家发展战略计划。第二,政策干预能够帮助受国际竞争制约或干扰的国家顺利地实现产业升级和优化,即在高科技产品和知识密集型产品领域由大部分依赖进口转向自给自足。要想顺

9、利地实现产业升级和优化,就必须运用产业政策来激发当前这一代人的热情和激情。 在产业升级和优化的过程中,随着新技术的引进和生产力水平的提高,劳动者的实际收入会提高,职业阶层和经理人阶层的规模会扩大,绝大多数人的福利会得到提高。取得这些共识的理论基础是欧美国家正在实践的福利经济学。一是政府干预能够通过实现规模经济来促进某些产品生产的增长;二是通过有选择的在一个企业或在某个产业引进新技术,进行技术创新,提高部分产品的生产;三是对具有积极的外部效应和社会经济效应的企业进行的研发活动提供补贴;四是在市场体制还不完善或不成熟的情况下,政府的干预有助于人力资源的开发和家庭收入的提高;五是政府干预可以修正因资

10、本和产品市场信息不对称而带来的市场缺陷。拉美经委会的学者在总结东亚地区实施产业政策的经验后指出,在发展中国家,由于市场经济体制不完善或不成熟,政府应发挥积极的作用,在必要的时候应对市场进行积极的干预,创造鼓励投资和创新的环境。 当然,政府对市场的干预不是要用政府行为取代市场行为,而是为市场机制的运行创造便利条件;政府干预要有选择性和透明度,最大限度地消除经济活动中的寻租行为;产业政策的目的是为了达到必要的生产规模和规模经济,避免大量使用过时的或正处于试验阶段的技23CEPAL Review 68.T he industrial policy debate.ECLAC,L atin Am eri

11、ca and the Caribbean:policies to imp rove linkages w ith the g lobal economy, 1995, 1998.术,实现企业、 产业和国家的可持续的竞争力。从1994年起,一些拉美国家相继明确地制定 了与市场导向的改革和发展模式相适应的新的产 业政策。三拉美国家制定新的产业政策的过程有以下几 个特点: 19941996年,大多数拉美国家几乎同 时制定并实施了新的产业政策;主要拉美国家明确制定了中长期发展计划,甚至为某些产业制定 了发展战略规划;新的产业政策的制定和实施是 在广泛争论的基础上进行的,争论的主要内容有 结构调整的效果

12、、 在经济开放条件下如何提高国 内产业的竞争力,等等。哥伦比亚在经历了一场关于贸易自由化和实 际汇率贬值的全国大讨论后,政府于1994年公布 了一份关于影响国家竞争力的决定性因素的研究 报告。这场全国大讨论的焦点是如何提高国家的 竞争力,使政府部门和企业家达成共识。在1994年的总统选举中,一批很有影响力的企业家要求 政府将报告的结论部分作为国家政策来付诸实 施。新总统上任1个月后,成立了 “国家竞争力委 员会” 。1995年,制定了 “国家竞争力战略”。与此同时,哥斯达黎加政府批准了 “哥斯达黎加工业现代化战略”,该战略的主要目标是促进和支持中小企业的现代化,使中小企业获得或拥 有有活力的竞

13、争优势。1995年,政府成立了 “国家 竞争力委员会”,负责组织及协调政府各部门和社 会力量以促进出口的持续增长和生产力的提高。1994年,牙买加政府发表了题为 “走向国家产业政策” 的绿皮书。绿皮书的发表引发了政府 部门、 私人部门、 学者和国际金融机构参与的一场 大争论。 争论的结果是,政府于1996年制定了 “国 家产业政策”,决定促进拥有竞争优势部门的可持 续的出口增长。1995年,巴西卡多佐政府发布了名为 “工业、 技术和对外贸易政策”的政府文件,其指导思想是促使巴西工业采取新的扩张模式,主要目标是 创造一种环境,使巴西企业由贸易自由化初期的 防御战略转向以提高生产力和技术创新为基础

14、的进攻战略。墨西哥在经历1995年严峻的经济和政治危 机后, 1996年塞迪略政府颁布了 “工业政策和对 外贸易计划” 。该计划有5个目标: 1.由强调劳动密集型产品的竞争优势转为重视高技术产品和 服务的竞争力; 2.继续吸收外国直接投资; 3.重建被贸易自由化打乱的生产链; 4.克服中小企业在 技术和管理领域面临的困难和障碍; 5.制造业企业的非集中化。 与上述国家的情况不同,阿根廷没有明确提出类似的产业政策,但在19941995年期间,阿 根廷政府采取了一系列影响工业发展的措施,如贸易政策的调整(主要有进口配额和特别关税等) 以及指导汽车工业发展的特殊政策,等等。由此可以看出,自90年代中

15、期以来,在拉美 地区出现了重新制定和实施产业政策的趋势,一系列新的产业政策相继制定出来。四尽管拉美国家新的产业政策正处于形成过程中,但通过其制定和实施过程来看,具有以下3个明显的特征。第一,正在形成的产业政策,其目的不是回 到过去的进口替代模式,也不是为了通过这些政策和措施来干预市场机制,更没有忽视宏观经济 稳定和正确的宏观经济政策的重要性。 相反,宏观经济稳定被明确地、 甚至是强制性地确定为投资增长和工业现代化的前提条件。第二,产业政策的目标是在新的、 日益一体 化的、 开放的世界经济中,提高国内生产企业的竞争力,通过提供公共物品和政府干预来刺激具有 积极的外部效应产品的供应,以修正市场失灵

16、。第三,产业政策是国家发展计划的组成部分,基本上是由立法机构以法律的形式或在宪法33 TheM exicangovernment,T heindustrialpolicy, technolog ical and ex ternal trade policy, 1995.J. E. Clark,Competition policy and regulatory ref orm in B raz il, OECD, 2000.Government of Jamaica:N ational Industry Policy:A S trateg ic P lan f or Grow th and D evelopm ent. Kingston, Jamaica: Government of Jamaica, 1996.Farinelli, F. , and S. Kluzer,Industrial andtechnical asislance in L atin Am erica lessons f rom the f ie