旅游景区经营中两权分离问题的研究

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1、旅游景区经营中两权分离问题的研究旅游景区经营中两权分离问题的研究旅游管理专业学生 何晓花指导教师 王建喜摘要：近年来，随着我国旅游业的迅速发展，旅游景区经营中的产权关系问题已经成为制约旅游业 进一步发展的重要因素，因此，转让经营权成为近年来一些风景名胜区管理和经营改革过程中引入 企业化经营的一种制度创新模式。我国旅游景区建设和经营中的产权关系矛盾的产生有其深刻的历 史背景，而目前旅游景区的经营和发展又面临着许多的困难和矛盾，解决这些矛盾和困难的根本出 路只能是实行政企分开、两权分离，在产权关系上进行大胆的改革。 关键词: 旅游景区；经营权转让；原因；对策Scenic spot two powe

2、rs in the management separate problem of researchStudent majoring in Tourism Management He XiaohuaTutor Wang JianxiAbstract： In recent years, along with our country tour industry of quick development, Scenic spot conduct medium of produce a power relations problem have already become a check and sup

3、ervision tour, the industry develops further of important factor. So, The transfer of managerial authority become a very important and new style when Scenic spot make their construction and management Our country tour view area construction and management in of produce power relations creation of th

4、e antinomy to have it the deep history background, but travel currently view area of management and develop and face many of difficulty and antinomy, solving these can be practice government separate, two power separate, carry on the reform of brave in producing a power relation. Key words: Scenic s

5、pot；The transfer of managerial authority；Reason；Strategy analysis改革开放以前，我国的旅游业几乎是一片空白。旅游业既是一个新兴的行业，同 时又是一个综合性非常强的行业，它要以社会各行业和部门的发展为支撑，与社会的 方方面面有着十分密切的联系，它要运用全社会各方面的资源来为发展旅游事业服务。 在我国过去长期以来所实行的计划经济体制下，各种社会资源由各部门、各系统分别 占有，形成了条块分割的局面。我国的旅游业在 20 世纪 80 年代初才刚刚开始出现， 旅游业发展所依赖的资源都是在其它行业和部门的管辖范围之内，自己几乎没有真正 能够掌

6、握的资源。因此，旅游业的发展要求必须将社会资源通过市场进行重新配置和 优化组合。然而，在我国传统计划经济体制下，社会资源在产权关系上，属于公共所 有，即国家所有或资源所在地的地方政府及集体所有，政府对旅游资源具有垄断性。 这样，发展旅游产业、对丰富的社会资源进行市场化组合和配置，与资源的所有权、 占有权之间就必然出现了一系列十分尖锐复杂的矛盾。一、旅游景区两权分离的必然性（一）旅游景区两权分离的历史必然性中国旅游资源产权制度从计划经济向市场经济渐进的历史变迁大致可以分为三个 历史阶段，即从国有产权委托政府公益性管理国家委托政府、政府机构实质上的 企业化经营两权分离的新时期。其中每一个历史阶段都

7、有特定的经济内容与制度 形态。某一阶段可能并无实质变化，却有其制度变迁的客观性与必然性。从总体上看， 这种制度变迁在向有利于旅游资源合理配置方向渐进。它是我国生产力的不断发展， 旅游需求不断大众化，市场经济体制改革不断深化的结果和要求。 20 世纪 90 年代以来，各地方政府纷纷出让部分旅游资源经营权，鼓励企业、个人 参与旅游开发，出现两权分离的新时期。与过渡时期不同的是，旅游资源开始实行有 偿转让；引入了市场机制；将经营权转让给各类企业。 （见表 1） 表 1：四川省部分旅游资源经营权转让简要情况表景区名称受让方情况年限碧峰峡私营企业成都万贯集团50兴文石海景区阿尔贝勒公司50海螺沟某国有企

8、业+国家50卧龙熊猫园沿海某大型股份制公司50资料来源：四川省旅游网 （二）旅游景区两权分离的内在必然性 1两权分离是产权特征和产权变动的内在要求 前面已谈过旅游资源具有的可分解性和可交易性的内在特征，这使旅游资源两权 分离成为可能，旅游资源产权进行分解和交易，是适应社会分工和生产力的发展要求 的，而且实践证明两权统一具有诸多弊端(前面已论述前两个阶段的弊端)，这些使旅 游资源两权分离成为必要。也就是说，两权分离既有可能，也有必要，它是产权特征 和产权变动的内在要求。 2两权分离是我国现代公有制实现形式和市场经济发展的必然要求 现代公有制在具体实现形式或财产组织上发生了重大的变化是一种社会化的

9、财产 组织形式，它不仅广泛参与社会各方面的财产经营活动 而且还广泛吸收社会各方面的 投资，从而形成多元化、多层次的产权主体；同时，多元化的产权主体一定程度上又 促进了我国市场经济的发展，由此可见，我国旅游资源两权分离无疑也是旅游资源公 有制实现形式和市场经济发展的必然要求。 3两权分离是我国旅游业发展的现实需要 在中国，发展是解决一切问题的关键，发展才是硬道理。世界旅游发展和竞争不 会等待中国，中国西部不发达地区的旅游发展和资源保护也不可能等到经济水平达到 欧美国家水平才来实施我国丰富的旅游资源大多集中在经济落后和观念落后的西部地 区，如果囿于国家所有政府经营，至少还要几十年甚至更长的时间才能

10、具备开发和保 护条件， 如果那样的话不要说当地人们致富，就连天保、生态和退耕还林成果都将受 到威胁。因此，我们要坚持“三个有利于”的根本标准和“三个代表”的重要思想， 只要能达到资源保护前提下的开发的目的，任何形式都可以采用，因此，突破国家所 有政府经营的传统框架，探索旅游资源两权分离的产权运作方式，是适应我国旅游业 发展的现实需要。二、两权分离的旅游景区产权运作及其缺陷然而， 直到目前为止， 旅游景区大多数特别是风景名胜区的旅游资源开发和经营， 仍沿袭着国家所有政府经营的传统模式，一些部门的个别同志和个别专家仍顽强 地坚持着传统的观念与理论，维系着僵化的体制，并对欲冲破这种模式，体制的改革

11、探索加以批评，对个别已经成为事实并被实践证明是正确、成功的做法不予承认。为 什么在理论上早已突破、在政策上中央早已明确、在实践中早已取得成效的两权分离 的改革，到了旅游资源的开发上却成了问题呢？为什么旅游资源两权分离的产权运作 具有良好的制度绩效，仍会出现不同的声音，仍会有专家学者的忧虑呢？这些忧虑集 中在如何体现国家的所有权权益，如何确保企业是在保护的前提下进行开发经营这两 个核心问题上。无论是理论，还是实践中大量的事实，都已向我们昭示：两权分离不 一定导致资源的破坏，两权统一一样会出现对资源的破坏。也就是说，并不是两权分 离本身出现了问题，而应该是两权分离的旅游资源产权运作出现了问题。以张

12、家界为 例，在旅游开发的过程中，严重破坏了资源与环境，被世界遗产委员会提出黄牌警告。 张家界市建委的一名负责人谈到景区乱建时说：“除了规划控制不严外，另一个主要 原因就是各级领导、首长、上级签字，批条子太多。 ”也就是说，张家界两权分离的产 权运作中，关键的问题是：政府所有者代表行使其职能发生了偏差；规划控制等约束 监督机制没有充分发挥作用。 （一）两权分离的旅游景区产权运作的含义 旅游资源产权具有可分解性，一些分解出来的产权可能重新组合，形成了一些新 名称的产权，如占有权、使用权和一定的支配权就形成了我们通常所讲的经营权。一 般而言，旅游资源产权内涵极其丰富，最核心就是所有权与经营权之间的关

13、系，而其 他权能及其结构都是在这个核心基础上展开的，目的是为了使所有权和经营权机制更 好地发挥出来。 旅游资源所有权与经营权相分离的具体含义是：在坚持资源国家所有、严格保护、永续利用的前提下，在一个旅游景区内，经政府统一规划（或政府审批规划）后，把 开发经营权剥离出来，通过政府与投资者签订保护开发、建设经营、管理协议、授权 投资者依法有偿取得一定期限内（一般是 30 年至 50 年的开发建设权，经营管理权及 其收益权，其核心是“国家所有、政府监管、企业经营” 。 企业通过合同获得某一旅游区域的有时段限定的经营权，实质上是我国法律允许 的一种产权转让活动。国家将旅游资源授权地方或部门管理经营，被

14、授权方在不改变 所有制的前提下，有期限、有条件有偿地将经营权暂时让渡给投资方。就所有权的占 有、使用、收益处分这四个权能而言，这里受让方所暂时获得的经营权，只是转让方 从国家授权中获得的占有、使用和收益权中的一小部分，不仅这些权利必须按时归还， 最重要的是处分权一直在最终所有者(即国家)手中。因此，这一让渡并没有改变旅游 资源的权属本质。 （二）两权分离的旅游景区产权运作的缺陷分析 1产权构成失衡 两权分离的旅游资源产权构成的核心内容是所有权、经营权以及这两权之间的相 互关系，中国社会主义公有制的市场经济性质决定它必然也是以此为基础的国家、政 府、 经营企业三者所拥有的权利束的有机结合和统一。

15、旅游资源产权特征表现为：国 家拥有所有权（各级地方政府）包括各级政府部门，作为所有者代表具有一定的所有 者职能， 企业拥有经营权。也就是说，在两权分离的旅游资源产权制度安排下，实际 上出现了三个产权权利束：国家所有权产权束，它主要是由我国旅游资源归国家所有 导致国家具有对旅游资源的所有权衍生出来的使用权、收益权、处分权；政府所有权 代表产权束，它主要是由于国家授权各级政府作为所有者代表而具有的一定的所有者 职能；旅游资源受让方经营权产权束，主要是企业具有经营权、收益权和部分处置权。（1）国家所有者主体缺位，所有权实现形式模糊 在我国，由于旅游资源终极所有者主体不明，缺乏人格化代表经历放权让利的

16、改 革后，国家所有权相对于所有权代表政府来说，其权限弱化，导致我国国家所有权的 权责不清，实现形式模糊，由于国有所有权的弱化是本文探讨的关键，下面将重点论 述。 （2）地方政府所有者代表越位、缺位、错位并存 地方政府代表对旅游资源的管理权是由于国务院通过行政权利的授予和法律法规 规定而具备的。我国旅游资源处于各级地方人民政府和政府部门共同管理之下，也就 是说，各级地方人民政府和政府部门都可以作为旅游资源所有权代表。 （见表 2） 表 2：峨眉山行政隶属关系变动表 年份名称隶属关系1954峨眉山文物保护管理局峨眉县1959峨眉山管理委员会乐山专员公署和峨眉县人民政府共管，以公署为主1979乐山地区峨眉山管理局四川省和乐山地区公署双重领导，以乐山公署为主1993乐山地区峨眉山管理局乐山地区公署峨眉县人民政府双重领导，以县为主1998峨眉山市峨眉山管委会峨眉山市人民政府资料来源：峨眉山旅游局 （3）经营权既有被政府代表权弱化的威胁， 又有对管理权进行对抗的条件和动 机。 由于旅游资源本身包含的内容极为丰富，同时