让最美自然享有最严保护

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1、生态生态2017年 11月 6日 星期一1414党的十九大报告指出， 构建国土 空间开发保护制度， 完善主体功能区 配套政策， 建立以国家公园为主体的 自然保护地体系。这是今年 9 月 建 立国家公园体制总体方案 公布之后， 对国家公园定位和作用的进一步明 确， 指明了我国未来自然生态保护的 重要方向。这也标志着我国的国家公 园体制试点取得积极进展， 国家公园 体制的顶层设计初步完成， 国家公园 建设进入实质性推进阶段。 与制定单项生态文明改革制度不 同， 国家公园理念的提出及其体制试 点， 承载着综合性配套改革的重任， 涉 及法律法规、 管理体制、 保护制度、 运 行机制、 协同共治等多方面

2、内容。在 各部门和地方共同努力下， 国家公园 体制试点工作推进较快， 各方对国家 公园理念的认识不断深化， 体制机制 的改革路径也越来越清晰。 “以国家公园为主体的自然保护 地体系” 这一对国家公园的定位， 进一 步突出了 建立国家公园体制总体方 案 中有关国家公园 “生态保护第一、 国家代表性和全民公益性” 的基本理 念， 明确了国家公园在自然保护地建 设中的标志性作用。这为实现建设国 家公园的国家所有、 全民共享、 世代传 承的目标奠定了更加坚实的基础。 十九大报告还指出， 加强对生态 文明建设的总体设计和组织领导， 设 立国有自然资源资产管理和自然生态 监管机构， 完善生态环境管理制度，

3、 统 一行使全民所有自然资源资产所有者 职责， 统一行使所有国土空间用途管 制和生态保护修复职责， 统一行使监管城乡各类污染排 放和行政执法职责。根据 建立国家公园体制总体方 案 ， 国家公园采取统一事权、 分级管理的体制， 由一个部 门统一行使管理职责。这一管理体制以国家公园内的自 然资源资产所有权为基础， 可把国家公园作为独立的自 然资源单元进行统一确权登记， 划清全民所有和集体所 有之间的边界， 并分级行使所有权管理。中央政府和省 级政府对国家公园内全民所有的自然资源资产直接和代 理行使所有权， 明确事权、 协同管理， 并将在今后逐步过 渡到全部由中央政府直接行使所有权。因此， 未来需要

4、 整合各类自然保护地的管理职能， 有必要建立包括国家 公园在内的各类自然保护地的统一管理和监管机构， 统 一行使自然保护地内国土空间用途管制、 生态保护修复 及相关监管职能。 建立以国家公园为主体的自然保护地体系是一项长期 的系统工程， 任重道远。这既需要完善顶层设计， 更需要具 体的行动落实和实践过程。今后一个时期， 必须根据十九 大报告及 建立国家公园体制总体方案 的具体要求， 进一 步细化国家公园建设的时间表、 路线图， 完善和落实各项管 理制度和保障措施， 依法依规设立国家公园， 形成我国自然 生态保护的新体制新模式， 实现美丽中国的愿景。 （作者为全国人大常委会委员、 中国科学院科技

5、战略 咨询研究院副院长、 研究员， 本报记者赵展慧整理）开启我国自然生态保护新模式王毅说道R本报呼和浩特 11 月 5 日电（记者张枨） 内蒙古自治 区湿地保护修复制度实施方案 日前发布， 提出对全区湿地 资源实行面积总量管控， 逐级分解落实， 实行全面保护。到 2020 年， 全区湿地面积不低于 9000 万亩， 其中自然湿地面 积不低于 8818万亩， 湿地保护率由 28.5%提高到 35%以上。 方案 明晰了不同类型湿地的事权划分， 明确各级财 政支出责任和相关部门保护管理责任。严格湿地面积总量 和用途管控。对划入生态保护红线的湿地按禁止开发区域 的要求进行管理， 严禁不符合主体功能定位

6、的各类开发活 动。逐步建立湿地资源资产产权制度， 将湿地产权纳入自 然资源产权统一登记， 明晰所有权和使用权。内蒙古2020年全区湿地面积不低于9000万亩本报海口 11月 5日电 （记者闫旭） 日前，海南省市县 党政领导干部自然资源资产离任审计试点方案 发布。方 案 要求， 海南省离任审计工作分阶段分步骤实施。2017 年计划开展海口市、 三亚市和儋州市审计试点； 2018 年在 全省全面开展领导干部自然资源资产离任审计工作， 建立 经常性审计制度。 方案 提出， 审计机关将根据被审计领导干部任职期 间所在地区自然资源资产管理和生态环境保护情况， 给予 “好”“较好”“一般”“较差”“差”

7、5个等次的客观评价结果。海 南试点领导干部自然资源资产离任审计11月 2日， 在辽宁省昌图县亮 中桥镇东太村， 记者看到， 收割后 的玉米地里， 打包好的秸秆正在装 车。自秋收工作开展以来， 昌图县 采取加强宣传、 实施网格化管理等 方式， 全面推动秸秆禁烧和综合利 用工作。 在秸秆综合利用上， 昌图县与国能生物发电公司签订协议， 推动 秸秆综合开发利用。 截至目前， 昌图县秸秆综合利 用率达到 79%， 秸秆焚烧点数量下 降 5%。 上图： 打包好的玉米秸秆正在 装车运输。 右图： 玉米秸秆打包现场。辽宁昌图 秸秆打包来发电本报记者刘洪超摄影报道美丽中国和谐共生R党的十九大报告指出， 构建国

8、 土空间开发保护制度， 完善主体功 能区配套政策， 建立以国家公园为 主体的自然保护地体系。 国家公园是我国自然保护地的 最重要类型之一。建立国家公园体 制是改革生态环境监管体制的重要 举措， 建成统一规范高效的中国特 色国家公园体制， 使得交叉重叠、 多 头管理的碎片化问题得到有效解 决。2017年 9月， 中办国办印发 建 立国家公园体制总体方案 ， 多地已 经开始试点并取得初步成效。目前 试点中的国家公园进展如何， 下一 步如何更好地落实十九大报告中提 出的要求？建 立 统 一 管 理 机 构，“从前九龙治水， 现 在理顺了关系”长江、 黄河、 澜沧江三大江河的 发源地， 雪山、 冰川、

9、 湖泊遍布。青 海是我国乃至亚洲重要的水源涵养 生态功能区和淡水供给地， 我国第 一个国家公园体制试点总面积 12.31 万平方公里的三江源国家公 园就位于此。 建设已满一年的三江源国家公 园， 各项生态体制改革工作有效推 进实施， 主要试点改革任务已完成， 步入了国家公园发展阶段。 “首先要解决体制上的碎片化， 才能解决保护上的碎片化。 ” 三江源 国家公园管理局党委书记、 局长李 晓南说， 自然资源系统具有完整性， 将其分割管理， 不仅管不好， 反而让 自然资源本身变得破碎， 难以高效 统一保护。 青海在保证自然生态系统和生 态过程完整性的基础上， 科学布局， 组建三江源国家公园管理局和长

10、江 源、 黄河源、 澜沧江源三个园区管委 会。“将原有的各类保护地进行功能 重组、 统一管理， 从根本上解决政出 多门、 职能交叉、 职责分割的弊端。 ” 李晓南说， 对 3个园区所涉 4县进行 大部门制改革， 县政府组成部门由 原来的 20个左右统一精简为 15个， 生态管理归管委会， 其他社会管理 归地方政府， 各司其职、 相互配合， “为实现国家公园范围内自然资源 资产、 国土空间用途管制 两个统一 行使 和三江源国家公园重要资源 资产国家所有、 全民共享、 世代传承 奠定了体制基础” 。而在相距遥远的吉林省， 东北 虎豹国家公园的设立， 也让在这里 工作了多年的郎建民 “感到振奋” 。

11、 郎建民是珲春东北虎国家级自 然保护区管理局科研监测中心主 任 。 10 余 年 来 ， 他 沿 着 虎 豹 踪 迹 “巡山” ， 四季不间断， 见证了东北虎 豹重现山林的喜人历程。今年 8月 19 日， 东北虎豹国家公园国有自然 资源资产管理局、 东北虎豹国家公 园管理局在长春正式成立。 东北虎豹国家公园位于吉林、 黑龙江两省交界的老爷岭南部区 域， 与俄罗斯滨海边疆区接壤， 总面 积 146.12 万 公 顷 ，森 林 覆 盖 率 89.42% ，其 中 吉 林 省 境 内 面 积 103.80 万公顷， 黑龙江省境内面积 42.32万公顷。监测显示， 区域内有 野生东北虎 36只、 东北

12、豹 48只。 “所有建设有序进行， 2017 年 开始实施自然资源统一确权登记。 从前九龙治水， 现在理顺了关系。 ” 郎建民说， 这是非常有实质意义、 令 人高兴的进步。 据了解， 国家公园在吉林省境 内涉及 45个林场， 在黑龙江省境内 共 14 个林场。区域内国有自然资 源资产管理机构有 40个。目前， 东 北虎豹国家公园国有自然资源资产 管理局、 东北虎豹国家公园管理局 和珲春、 汪清、 东宁等 10 个分局已 经组建完成， 实行垂直管理， 创新管 理体制机制这一基础任务已落地， 2020 年将正式设立东北虎豹国家 公园， 全面完成东北虎豹国家公园 体制试点任务。提 高 环 境 治 理

13、 能 力， 高标准、 高起点、 高 水平建设建立国家公园体制， 是要让国 家重要自然生态系统原真性、 完整 性得到有效保护， 形成自然生态系 统保护的新体制新模式， 促进生态 环境治理体系和治理能力现代化。 国家公园设立后， 对当地的保护能 力有极大提升。 根据试点方案， 大熊猫国家公 园涉及四川、 陕西和甘肃三省。记 者了解到， 四川将设立四川省大熊 猫国家公园管理局筹备委员会， 分 片区整合公园内各类保护机构、 职 责和人员， 把分散在各部门的生态 保护管理职责划入其中。同时组建 资源环境综合执法队伍， 开展集中统一综合执法工作。 在东北虎豹国家公园， 管理局 编制了 2018 年项目清单

14、， 提出了天 地空一体化监测体系、 虎豹迁移通 道廊道建设、 原住居民转型发展、 野 生动物保护救护、 核心区人为活动 和生产生活退出等八大工程项目， 聘请北京师范大学及吉林、 黑龙江 两省测绘部门等制定了建设方案， 并组织召开了两轮专家论证会， 形 成了高标准、 高起点、 高水平的建设 方案。 国家林业局东北虎豹监测与研 究中心副主任、 北京师范大学副教 授冯利民说， 在虎豹保护方面， 应该 根据 “保护优先” 原则， 遵循虎豹繁 衍的自然规律， 围绕虎豹种群恢复 这一关键任务科学规划， 加快消除 人类干扰， 全面恢复栖息地和修复 生态系统， 建立现代化的自然资源 监测体系， 对东北虎豹国家

15、公园开 展科学高效统一管理， 尽快使中国 境内的虎豹繁殖种群数量和分布得 到明显提升。 在三江源国家公园， 李晓南介 绍， 必须坚决制止和惩处破坏生态 环境行为， 严字当头， 建立最严格的 生态保护制度和最严密的生态保护 体系， 目前整合了森林公安、 国土执 法、 环境执法等执法机构， 打破区域 和条块分割， 组建综合执法局开展 综合执法。截至目前， 已查处各类 违法犯罪案件 119起。实 现 生 态 保 护 与 经济发展相协调国家公园建设的理念之一是全 民公益性， 在多个试点中， 地方也在 探索， 如何充分让普通老百姓从中 受 益 ， 实 现 生 态 保 护 与 民 生 改 善 双赢。 三江

16、源国家公园的建设者们深 有体会， 只有在生态保护中改善民 生， 让牧民充盈保护生态的内生动 力， 从草地利用者转变成生态管护 者， 才可永续发展。“我们创新体制， 在原有的林地、 湿地单一生态管护 岗位基础上， 设立了园区综合生态 管护公益岗位， 优先从建档立卡贫 困户中挑选管护员。 ” 李晓南说， 新 设生态管护公益岗位 7421 名， 均已 持证上岗，“未来将一户设一个草原 生态管护公益岗位， 使牧民由草原 利用为主转变为保护生态为主” 。 此外， 三江源国家公园条例（试行） 已正式施行， 这不仅为国家 公园生态保护和建设提供了法律依 据， 而且为国家公园管理配套法规 的制定打下了实践基础。“根据相关 规定， 我们将通过实施特许经营制 度等方式， 拓展国家公园保护经营 管理的新模式。 ” 李晓南说， 吸收更 多牧民从事生态体验和环境教育服 务、 宣传引导等工作， 让他们从国家 公园建设中获得稳定收益。 在北川县小寨子沟正河村， 开 办农家乐的村民廖志清翻出一份珍 藏的报纸：“看， 上面写了，大熊猫 国家公园体制试点方案