水环境公益诉讼中的国家与社会

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1、1 水环境公益诉讼中的国家与社会* 矫波 提 要：中国日益严重的水污染实质是社会矛盾的自然折射，而国家基本制度的正当性 有助于为个体行为提供指引，并为社会纠纷的解决提供母体性价值。在法治理念下，公民社 会是政治国家存在的基础， 私权利是公权力的来源和运作目的。 水环境公益诉讼是为公民社 会保护水环境而设置的重要法律制度之一，其中的“公益”主体不指向国家，也不指向国家 和社会，而是直接指向社会。在此前提下，维护环境公共利益首先是社会主体的权利而不是 义务；相应地，维护环境公共利益首先是国家的责任而不是国家的权力。水环境公益诉讼制 度是以社会权利制约国家权力的有效途径， 其制度内核是以公民社会为原

2、告， 以相应的国家 机关为被告，以维护环境公共利益为目的。 关键词：环境公益诉讼；社会；国家；公共利益 一、中国水污染的现状 水污染，是指水体因某种物质的介入，而导致其化学、物理、生物或者放射性等方面特 性的改变， 从而影响水的有效利用， 危害人体健康或者破坏生态环境， 造成水质恶化的现象。 水是生命之源，然而日趋加剧的水污染，已对人类的生存安全构成重大威胁，成为经济和社 会可持续发展的重大障碍。在发展中国家，各类疾病有 8%是因为饮用了不卫生的水而传播 的，每年因饮用不卫生水至少造成全球 2000 万人死亡，因此，水污染被称作“世界头号杀 手”。 中国是一个干旱缺水的国家。人均淡水资源不足世

3、界平均水平的 14，在世界上名列 第 110 位，是全球人均水资源最贫乏的国家之一。人均可利用水资源量仅为 900 立方米，并* 作者矫波，女，中山大学法学院副教授、研究生导师，中国人民大学法学博士，研究领域为法理学、环 境法，代表作有全球化背景下的中国可持续发展法 、 从威权型法到自由民主型法 、 经济增长的制度 分析 、 系统思维、可持续发展与法律的公平价值 、 论政党依法执政的基本原则等。Email: 中山大学法律评论 第 9 卷第 1 辑(2011) 2 且分布极不均衡。 据环境部门监测， 全国城镇每天至少有 1 亿吨污水未经处理直接排入水体。 全国七大水系中一半以上河段水质受到污染

4、， 全国 1/3 的水体不适于鱼类生存， 1/4 的水体 不适于灌溉，90%的城市水域污染严重，50%的城镇水源不符合饮用水标准，40% 的水源已不 能饮用，南方城市总缺水量的 60%-70%是由于水源污染造成的。1污染正由浅层向深层发展，地下水和近海域海水也正在受到污染，我们能够饮用和使用的水正在不知不觉地减少。 二、水环境治理的法理基础社会与国家的分离 （一）环境问题与制度正义 自然物总是人类行为的投射对象，有什么样的人，就有什么样的自然，生态问题的核心 就是心态问题。 人与自然的矛盾根源在于人与人的矛盾， 而制度的正当性对于个人行为的正 当性具有母体性价值。老子说： “民之饥，以其上食税

5、之多，是以饥；民之难治，以其上之 有为，是以难治。 ”2柏拉图认为，制度与人的品格善恶有着内在的关联性。只有在正义的制度下我们才可找到正义的人，而在不正义的制度下，正义的人是十分稀少的。罗尔斯认为， 社会体制的正义是首要的正义。 “社会正义原则的基本主题是社会的基本结构，是一种合作 图式中的主要社会制度的安排。 ”3 罗尔斯所说的社会基本结构，即国家的各项基本制度，如经济制度、政治制度、法律制度等等。可以说，国家制度对于个体行为选择具有指引和导 向作用， 国家制度的正当性基础是人优于国家， 社会主体的权利和自由是国家权力行使的目 的和界限，国家是为人服务的工具， “使人为这一工具服务，是政治上

6、的败坏现象。 ”4 （二）西方法治理念下的社会与国家 现代法治理念下， 社会和国家是不同的法学范畴。 公民社会是由具有独立意志的公民依 自主的契约而形成的自由联合体，各种社会主体以私权利为基础，以“法不禁止即自由”作 为防范公权力滥用的行为原则， 相应地形成了自生自发的秩序。 政治国家从公民社会中分离 出来之后， 也就意味着在私权利之外形成了独立的公权力。 尽管公权力的价值基础是来源于 私权利，服务于私权利，从属于私权利，按照“法无授权即禁止”的原则运行。但事实上， 对私权利的最大侵犯往往来自于公权力，因为它具有着不同于私权利的独立特性。首先，公 权力是一种指令性信息， 以国家的系统强制力为威

7、慑， 因此它时刻可能构成对私权利主体自 由意志的侵犯。其次，公权力是一种膨胀性力量，它有一种内在的本性和惯性，即一直运作 到极限为止，因此必须对公权力的建立和行使程序加以严格限制。再次，公权力是一种自我 运转的相对封闭体系， 因此公权力可能会垄断各种自然资源和社会资源， 为自身寻租作基础。 最后， 公权力是一种以代表人为基础的拟制存在形式， 由于国家意志需要由特定的组织和人 员来代表，因此，国家权力可能会被特定的团体甚至个人所垄断，以国家代表人之名来获得 特定成员的私利，将公共之国异化为私人之家。如奥古斯丁所说， “如果没有正义，王国和 大的抢劫集团有什么分别？因为普通的抢劫集团可以说就是一个

8、个的小王国。在它们那里， 上级指挥下级，共同歃血为盟，并根据内部约定俗成的惯例进行分赃。而当这些市井之徒的 力量不断壮大，大到可以营造城堡，修建住宅，拥有城市，甚至征服邻国时，他们的政府就 不再被看作是从事行窃行为，而是有了体面的名字王国。 ”5 西方现代法治理念的建立基础正是基于对公权力恶性的幽暗意识和悲观心态。 从洛克的 “守夜人式”的政府理论到哈耶克的“政府失败”理论到诺锡克的“最小国家”理论，无不1 资料来源于 http:/ 年 3 月 8 日。 2 参见老子道德经第 75 章。 3美罗尔斯： 正义论 ，何怀宏译，北京：中国社会科学出版社，1988 年，第 50 页。 4法马里旦： 人

9、与国家 ，霍宗彦译，北京：商务印书馆，1964 年，第 15 页。 5 Augustine, The City of God, bk. Iv, chap. 4, trans. John Healey (1610). 转引自美里普森： 政治学的重大问题 ，刘晓等译，北京：华夏出版社，2001 年，第 51 页。 3 贯穿着一个主题，即维护基本的个体权利、防止国家权力的恣意行使，这也正是维系法治社 会的核心准则。 （三）中国传统文化中的社会与国家 中国传统文化与西方文化的路径不同。 以儒家思想为核心， 中国古代社会没有从避恶的 角度看待个人、社会与国家，而是从扬善的角度，按照内圣外王的模式，走了一

10、条修身-齐 家-治国-平天下的家国同构之路。如果以修身养德为基础，按照家庭伦理的方式来治国，并 辅之以制度性约束，也能够有效地防范公权力之恶。更为重要的是，以制度之善为基础，按 照仁民爱物、天人合一的价值准则来规范人的行为，亦有助于协调人与自然的关系。 但近代社会以来， 中国传统文化的精华不断地被激烈性的社会变革所消解， 对道德的信 仰日渐式微， 而西方的避恶性制度尚未有效地建立起来， 使得中国的社会失范现象愈加突出， 自然环境不断恶化。可以说，在治理水环境的过程中，价值重建和规范选择同样重要。体现 在法律规范层面，就要防止公权力与私权利的错位，按照社会优于国家、私权优于公权的理 念来设计具体

11、的法律制度。 三、水环境公益诉讼中的“公益” 环境公益诉讼是为了保护社会公共的环境权利和其他相关权利而进行的诉讼活动， 对于 保护环境具有重要的意义。 （一）对公共利益的不同理解 公共利益（public interest）是一个弹性较大的模糊性概念。在各国法律文本和学术 研究中， “公共利益”也被称为“公共福利” 、 “公共安全” 、 “社会公共利益” 、 “公共政策” 、 “国家利益”等等。尽管公共利益如同一个空盒，每个人都可以将自己的理解装入其中。但 确定公共利益至少有两个原则可以遵循6：第一，公共利益不能被认为是个人欲望和要求的总和。 尽管边沁提出公共利益是组成共同体的众多成员的利益的总

12、和， 在不理解个人利益的 前提下谈共同体的利益毫无意义。 但是我们从经验中得知， 个人的一些利益是同政治社会的 利益相对抗的，而且人们有做出侵损公共福利的行为的倾向。第二，不能将共同福利视为是 政府当局所作的政策决定。 政府官员可能会误解社会利益、 可能会在制定和执行公共政策时 犯严重错误并可能会将国家之船引向覆灭和灾难之渊。 因而把统治当局的希望、 便利和行为 视为共同福利的自动表述而不考虑它们给社会带来的后果，这是不现实的。 在英美法系中，公共利益也被称为公共政策，主要指“被立法机关或法院视为与整个国 家和社会根本有关的原则和标准，该原则要求将一般公共利益与社会福祉纳入考虑的范围， 从而可

13、以使法院有理由拒绝承认当事人某些交易或其他行为的法律效力。 ”7 （二）庞德的社会利益说 庞德的社会工程法学对利益问题进行了精致的分析， 他将利益分为个人利益、 公共利益 和社会利益，并对不同主体的利益加以辨别。8 1、公共利益 公共利益是包括在政治生活中并从政治生活的角度所提出的主张、 要求和愿望， 可分为 两类：一类是国家作为法人的利益。另一类是国家作为社会利益保卫者的利益。在这方面与 社会利益存在很多重合。 2、社会利益 社会利益是存在于社会生活中并为了维护社会的正常秩序和活动而提出的主张、 要求和6美E博登海默： 法理学法哲学及其方法 ，邓正来、姬敬武译，北京：华夏出版社，1987 年

14、，第 297-298 页。 7 参见元照英美法词典 ，北京：法律出版社，2003 年，第 1117 页。 8 参见张文显： 二十世纪西方法哲学思潮研究 ，北京：法律出版社，1996 年，第 124-125 页。 4 愿望。社会利益是最重要的利益，它们可以分为六类，其中的第四类是保护社会资源方面的 社会利益，即要求不得浪费社会存在所必需的财富，更要禁止毁坏这些财富的行为。包括对 自然资源和人类资源的保护。 从上述分析来看， 庞德所说的公共利益即我们通常理解的国家利益。 尽管二者存在着一 些重合，但它们又分属于不同的类别。环境利益属于社会利益，而不是国家利益。 （三）我国水环境公益诉讼中的“公益”

15、 我国的法律文本中经常提到公共利益。例如，从宪法文本中看， 1954 年宪法第 14 条 规定： “国家禁止任何人利用私有财产破坏公共利益” 。1978 年宪法第 8 条规定： “国家禁止 任何人利用任何手段，扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划，侵吞、挥霍国家和集体的财 产，危害公共利益” 。现行宪法规定： “国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对公民 的私有财产实行征收或者征用并给予补偿” 。上述规定的潜在理念是，公共利益是以国家为 主体的利益，国家是公共利益的解释者和维护者。 很多学者在探讨环境公益诉讼制度时，将公益的主体笼统地解释为国家和社会。例如， “环境公益诉讼制度，是指任何组织

16、和个人，为维护国家利益和社会公共利益，可以根据法 律法规的授权，对违反法律法规侵害环境权益、社会公共利益的行为向法院提起诉讼，由法 院追究违法者法律责任的行为规范。 ”9按照这样的定义，公共利益包括国家利益和社会公共利益。 事实上，国家利益与社会利益是两个相互交叉的概念。由于利益有正当和不正当之分， 有眼前和长远之分， 有局部和整体之分等等， 同时不同主体还存在着不同的利益诉求。 这样， 为避免利益冲突， 法律需要对各种利益关系做出衡平， 并以权利和权力作为法律资源配置的 核心内容，为个体、国家和社会的部分利益诉求提供法律依据。国家利益的正当性基础是具 有法律层面的权力依据， 同时该权力又以维护权利和人权为目的。 国家利益本身并不具有神 圣性和至上性， 不能够以维护国家利益为名侵犯个体权利， 纳粹时期对犹太人的暴行即是明 证。同