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1、交通 PPP 模式的障碍与关键 交通 PPP 模式的难点在于如何实现较好的盈利模式，目前交通 PPP 项目 盈利模式通常有两类方式一是政府补贴模式;二是土地综合开发模式。PPP 模式理论上既可应用于营利性、准营利性、甚至非经营性基础设施项目。为了促进 PPP模式在我国的进一步发展和应用，中央和地方政府出台了一系列促进和规范 PPP 模式及民间资本参与公用事业的法律法规，为 PPP 的应用提供了法律保障和指导性意见,而交通建设作为推动PPP 模式应用的主要领域，国家政策也给予大力支持，2014 年全国交通运输工作会议就提出，“研究建立交通基础没施特许经营制度”,之后又“开展收费公路 PPP 建设
2、运营管理融资模式试点”。 但是当前 PPP 在交通领域的应用还是会遇到许多障碍。PPPPPP 在交通领域遇到的障碍在交通领域遇到的障碍虽然 PPP 模式在我国交通基础设施领域进行了一些实践，但总体仍处于探索阶段，大力推广还存在一些问题。其遇到的主要障碍包括：相关政策和法律不完善目前，我国关于 PPP 的相关法规主要是来自国务院各部委和一些地方制订的管理办法，缺少国家层面的立法。这种通过采用发“通知”、“管理办法”来规范 PPP 遇到一些问题的方式，其法律效力较低，虽然对 PPP 项目实施有一定帮助，但难以支持 PPP 项目的规范实施和可持续发展。政府对项目 PPP 准备不充分政府方面准备不足，
3、很难对项目经营情况做出充分的预测，也不能列明、事先公布项目实施的条件，而是处于摸索状态，给项目本身增加了不确定性，不利于安排项目的投融资方案，降低项目的投融资成本。同时，政府部门在 PPP 项目建设管理上作风强势，过多过细地参与了项目的很多微观方面，很多时候阻碍了私营部门参与的积极性。资本市场和信用体系保障不完善交通基础设施项目资金需求规模大，需要完善的资本市场和信用体系作为保障。近年来我国的金融、保险、银行业发展迅速，服务于中、小企业的金融服务体系得以加强，为 PPP 模式提供了融资体系、资金信用体系保障。风险分配制度不成熟对于收费设施，公共部门与民营部门之间就客流、票价、土地等重要风险的分
4、配制度不成熟，客流预测通常具有较大的不确定性。政府部门往往对票价调整进行较强的管制，为此，增加了线路投资回收的不确定性，引发社会投资者担心。合理的风险共担和收益共享机制缺失PPP 模式以合作过程中的风险共担和合作结果的收益分享为基础。而风险分担是否合理，收益分享是否公平都对项目的实施具有至关重要的影响。比如风险分担过程中，只有将特定风险交给最有能力承担这项风险的一方才能真正降低风险发生的概率以及风险所造成的损失。合理的收益分配是保障私人资本投资权益以及投资积极性的必要条件，同时也是保障公众对交通基础设施服务使用体验极为重要的控制措。欠发达地区应用急需中央支持对于经济欠发达地区，交通 PPP 项
5、目的应用，急需政策扶持和中央财政资金大力支持。这些区域处于国家公路网的末梢，通行车辆大部分为区域内自有车辆、交通量偏低，收费公路项目效益普遍较差，收费还贷政策存在“效应衰减”;另一方面，这些地区财政收入偏低，面对规模庞大的基础设施建设，地方财政有限的补贴显得杯水车薪。而这些地区的一些交通项目具有较强的社会公益性，也具有较高的间接经济效益，不论是从拓宽融资渠道、防范政府性债务风险还是从提高管理效率的角度，对 PPP 应用都更为迫切。国内外 PPP 模式的应用情况英国:世界领先英国在 PFI/PPP 领域处于世界领先的地位，已逐步建立起一套成熟的 PPP 模式管理制度，形成了完整的私营企业参与公共
6、建设的推动机制。首先，成立了专业机构规范管理。英国采用三级管理机构，共同负责 PPP 模式运作。一是财政部负责制定政策及批准纲领；二是由英国合伙经营机关向公共部门提供私营机构的专门知识及资源，并协助公共部门落实 PPP 模式的重要目标；三是由公私营机构合作署（由地方政府拨款成立的机构）向由地方政府协会委任的董事局问责，并为发展公私营机构合作的地方机关提供支持。其次，确立了完善的评价制度。财政部作为 PFI/PPP 的主管机构颁行了大量的指引进行政策层面的规范和引导，如资金价值评估指南、定量评价用户指南等。美国:积极促进美国于 1985 年成立了 PPP 国家委员会，以宣传和促进 PPP 模式。
7、各个州及地方政府会根据自己的要求实行不同模式和不同程度的 PPP,已有 23 个州颁布了专门的法律以促进 PPP 模式在国家交通运输项目中的应用，同时，国家地面交通政策和税收研究委员会在 2007 年表示：“PPP模式在地面交通系统的融资和管理中应该发挥更加重要的作用”。德州萨姆雷伯恩收费公路、德州 130 国道第 5 和 6 段、印第安纳州收费公路、芝加哥高架公路收费公路等都是美国 PPP 交通基础设施项目。澳大利亚：应用较多在澳大利亚设有众 PPP 中心以推进 PPP 的发展。澳大利亚联邦 PPP 中心于 2008 年出台了联邦 PPP 政策与操作指南，并建立了 PPP 项目储备库，各州在
8、此基础上再制定本地的指南。联邦 PPP 中心仅是众多政府 PPP 中心中的一个，各州 PPP 中心发挥更为重要的作用。以维多利亚 PPP 中心为例，其隶属于财政局商务与基础设施风险管理小组，12 名全职雇员专业涉及法律、经济、金融和工程等。维多利亚 PPP 中心具有制定财政局 PPP 政策与规章、帮助采购部门从费用角度审核 PPP 适用性、制定合同管理政策和向 PPP 项目提供咨询意见和开展培训等重要职能。澳大利亚建成的 PPP 项目有悉尼港隧道、墨尔本城市连线、东部公路、悉尼轻轨等。香港：应用指南详尽香港自 20 世纪 6 0 年代开始应用 P P P 模式。香港效率促进组于 2007 年和
9、 2008 年出台两部 P P P 使用指南。第一部总结了以前 PPP 项目的经验，并识别当地医生及公务员所关心的领域，并尝试给出建议。第二部则更关注于如何成立一个 P P P 项目，其目的在于指导公共部门如何通过案例研究进行一个 PPP 项目，涉及如何对待私营机构、风险管理和绩效管理等。从国内外 PPP 交通基础设施的应用经验来看，政府部门的有力支持、健全的法律法规制度、专业化机构和人才的支持是成功运作 PPP 模式的必要条件。PPPPPP 模式应用的关键问题模式应用的关键问题应用标准交通基础设施形态一般表现为三种形式：一是新建交通基础设施；二是需要改造和扩建的交通基础设施；三是已经建成的交
10、通基础设施。目前我们所讨论的主要是针对新建和改建扩建的交通基础设施。在交通基础设施领域是否应用 P P P，首先应针对不同的项目作具体的分析。在财政部发布的 P P P 项目操作指南中，指出判断一个项目是否适合采用 P P P 的标准之一就是“物有所值”(V FM)是否最大化。V F M 即资金价值最大化，是指在支付资金一定的情况下，获取最高价值的服务。为了确定是由公共部门直接投资还是采用 P P P 方式，往往要对这两种方式的 V F M 值进行比较。物有所值是指综合考虑全生命周期内项目采购的所有的利益、成本、风险后最佳结果，评估变量的价值需要一定程度的判断和定量分析方法的应用，即“物有所值
11、是经济、效率和有效性的综合体现，具体如下：低价提供服务；由于关键风险较少，预期的经济回报有更大的确定性；由于公共部门关注的是服务交付而不是资产获取，最终用户受益更多。”物有所值除了不受备选交付方法(P P P 与否)预算的影响，也应独立于私营财务安排的会计账目。不管借款是不是体现在政府的资产负债表上，备选方法对财政预算的影响都应该独立于政府的资源管理架构，包括 PPP 在内的私营融资模式若能比其他方式更好地保证物有所值就可以采用。其次，针对不同类型的项目，也应采用不同类型的 P P P。例如对于为解决拥挤问题而建设的交通基础设施，费用应全部向使用者收取，可采用类似于 B O T 的收取费用自立
12、型 P P P 模式；对于为发展问题而建设的，既具有一定的公共产品性质，又具有一定的开发性，可采用合营企业型的 P P P 模式; 而对于为社会公益而建设的，则可采用向公共部门提供服务型的 PPP模式。盈利模式交通 PPP 模式的难点在于如何实现较好的盈利模式，目前交通 PPP 项目盈利模式通常有两类方式:一是政府补贴模式;二是土地综合开发模式。政府补贴模式又可分为建设期补贴和运营期补贴两种模式。政府在建设期进行投资或对私人部门进行补偿的模式较适用于前期对资金需求巨大的项目，此模式的实质是把项目的投资分为公益性与盈利性，公益性部分由政府投资，盈利性部分吸引社会投资，从而扩大资金来源，提高资金使
13、用率，降低投资风险。运营期补贴模式的实质是在项目的运营过程中，通过科学合理的补偿和一定的激励约束机制，保证项目的良性运转，达到项目公益性和经营性的统一。交通基础设施 PPP 项目产品/服务价格问题是收费型项目成功的关键因素，关系到私营机构、公众和政府多方的利益，特别是完全或大部分依靠收费后的收益的 P P P 项目。价格的形成是政府、私营投资者和公众三者利益平衡的结果。交通 PPP 项目的价格形成过程主要包括运营前的初始定价、政府补贴的确定以及项目特许经营期内因外部环境变化导致的调价等三个方面。对于初始定价，学术界以给出很多理论方法，如，收益现值法、重置成本法、现行市价法、多目标规划法等，同时
14、为保证定价的科学性及合理性，政府主管部门应该主持召开价格听证会，听取各方面的意见，对初始价格的可行性进行充分地论证，并根据听证的意见进行一定调整，最后确定出项目的初始定价。政府补贴尤为重要。城市交通 PPP 项目的建设不仅会产生经济效益，且能产生巨大社会效益，如带来项目周边人流物流的增加，使其周围的土地价格、房产价格上涨，也会使其附近或相关的其他行业的经济效益大增，且很难向这些非交通基础设施的使用者索取回报以阻止其效益外溢。从市场机制论的角度来看，城市交通 P P P 项目的外部性源于市场机制本身，市场经济的特征是私有财产权极大地刺激人们为自身利益而从事各种经济活动。在城市交通基础设施项目采用
15、 PPP 融资模式时，私营机构和项目产品/服务的消费者都是理性的经济人，前者以利润最大化为目标且以市场价格进行项目经济评价，并以此作为投资项目决策依据，后者以效用最大化为目标作为选择交通方式的决策依据。总之，无论是交通基础设施项目的私营机构还是项目产品/服务的消费者都不会站在社会边际收益的高度做出决策。城市交通基础设施 PPP 项目的社会边际收益与私营机构投入项目的私人边际收益不一致时，就产生了项目的正外部效益。为了引导 PPP 模式在国内的健康发展，利用民间资金进行城市交通基础设施建设，从而减轻政府财政负担，进一步促进社会经济的发展，政府必须对交通基础设施项目的外部效应进行矫正，采用合理有效
16、的补贴方式。政府补贴的方式有多种，应根据不同的交通基础设施类型采取不同方式。就轻轨或地铁交通 PPP 项目而言，其主要的政府补贴方式有四种：根据投资机会成本确定合理的投资回报率及项目的经营成本，以确定政府对项目的补贴强度，东京地铁即采用了该补贴方式；按日常收支的赤字一定比例补偿，德国汉堡和加拿大多伦多采用了该补贴方式；按交通流量或客流量进行补贴；政府对交通基础设施项目在运营亏损期间的亏损部分给予补贴，巴黎地铁即采用这种补贴方式。价格调整则需要遵循效率、公平、可持续发展、激励等原则，保证以最低的价格提供产品/服务 (经济效益)， 同时要足够的激励作用 (合理的收益和风险控制)，鼓励项目公司改善服务， 提供新产品和新服务。风险共担和收益共享PPP 项目是高风险型项目，公私双方应当在 PPP 项目特许协议中关于风险如何分担和收益如何分享达成一致。首先，实现风险在项目参与方之间合理的分担已经成为 PPP 模式的一个主要功能。PPP 旨在将竞争性投标、弹性谈判以及在公私部门认可的基础上实现风险分担的优点集合于一身。对于政府和社会资本来说,为了确保在双方之间实现公平的风险分担,必须识
