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1、浅析我国政府绩效考评存在的问题及其对策【摘 要】政府绩效管理是以实现政府管理的经济、效率、效益和公平为目标的全新的政府 管理模式，是由许多环节、步骤所组成的行为系统。现代政府以向公民和社会提供优质高效 的服务为宗旨，以提高政府绩效为目标，而政府绩效评估作为一项行之有效的管理工具，在 政府绩效管理中体系中是最为关键的环节。本文立足于中国现实，对地方政府机构绩效考评 制度的现状与不足进行理性分析，为搭建完善的绩效评估体系提出一些符合我国具体国情的 对策。 【关键字】政府绩效评估 评估模式 绩效管理 对策【Abstract】Government performance measurement Ass
2、essment model Performance management Measures【Key words】The government performance management is a new mode of governance，with the economic、the efficiency、the benefits and the fair for the new target of government management, which contains many links and steps of behavior system. The final goal of
3、Modern government is to improve the Government Performance, with the result that Modern government is to provide quality and efficient service for society and citizens. Government Performance Measurement is an effective management tool used in Government management system, which is the most crucial
4、link . This article will be closed attention to the realities in China, by the rational analysis of status quo and shortness of the local government performance evaluation system, come out some countermeasures suited to Chinas actual conditions for building perfect performance evaluation system.政府绩效
5、管理是指运用科学方法、标准和程序，对政府机关的业绩成就和实际工作做出尽可能准确的评价，制定政府长期和近期目标、达成目标的策略、评估绩效的标准，对行政机构运作进行管理和评价的一系列活动的总称。随着我国政府管理体制改革的不断深化，绩效理念及绩效管理方法在我国政府部门也越来越受到重视。政府绩效管理成为改善政府形象、提高政府服务质量的便捷手段和行政体制创新的有效途径。但是我国政府绩效管理仍处于过渡时期，与西方发达国家相比，在观念转变、制度建设、法律基础，特别是在具体的绩效考评方面，都存在一定缺陷，影响了绩效管理的有效性和合法性。一、我国政府目前绩效管理中考评模式存在的问题一、我国政府目前绩效管理中考评
6、模式存在的问题据统计，截至 2008 年底，中国共有地级行政区划 333 个（其中地级市 282 个） ，县级行政区划 2861 个（其中县级市 374 个，市辖区 845 个） ，地、县行政区划合计 3194 个。一般而言，每一个地方政府至少有行政机构 40 个。如果加上政府非行政机构、党委机构、人大机构、政协机构，以及工会、妇联、共青团等组织，则总数有上百个之多。这数以百计的机构、组织或项目，完全依赖（或利用）公共资源存在、运作或开展活动。投入了公共资源，必须考虑所产出公共服务的质量与数量，即必须重视效率。这是社会主义市场经济条件下，面对内部与外部环境日趋激烈的竞争，以及人民群众不断增长的
7、对物质文明、精神文明和政治文明生活的需求，国家和地方领导机关、权力机关，对公共部门绩效的必然要求就是对纳税人贡献的尊重和权利的维护。近年来，研究政府部门或公共部门绩1效考评问题日益成为热点，主要原因正在于此。目前，地方政府机构常见的绩效考评方式是：（1）上级要求下级，年初汇报工作计划，年末上报工作总结；（2）在一些机构，工作计划和工作总结，会报告职工代表大会或者常委会，接受审议，表决通过；（3）法院、检察院、发展与改革委员会、财政局等机构，还被要求每年向地方人大会议报告一次工作，接受全体代表审议；（4）有一些政府机构，有时会被人大常委会抽查，要求负责人报告工作或述职；（5）对于比较重要或关键的
8、服务性机构，往往会受到“纠风办” （ 纠正行业不正之风办公室) 和精神文明建设委员会等上级组织的检查、评估；（6）一些政府机构，会主动邀请人大代表、政协委员或无党派人士知名人士担任特约人员监督工作，如特邀监察员、教育督导员等；（7）一些政府机构的规划或项目，在中期或完成时，需要接受上级领导、聘请人大代表（政协委员）或专家组的检查、评估。综上所述，针对机关（或部门、项目）的绩效考评活动不可谓不多。但从实际效果和现代公共管理的角度观察，我国尚未建立起关于政府绩效评估的法律法规，地方政府绩效评估在观念和实践方面还存在着一些问题。这些问题主要表现在：（一）地方政府对绩效评估的价值取向不清（一）地方政府
9、对绩效评估的价值取向不清目前的绩效考核是政府现有职能的延伸，而并非政府职能的再造；政府绩效评估体系的前提是政府部门合理定位自身角色，明确份内的中心工作。但在建立的绩效管理机构，并不是根据绩效管理的职能建立新的机构，而是原有一些党政机构的延伸，因而绩效管理的职能也必然要与部门原有的职能进行融合，比如与督查工作相结合，成为督查工作的一部分。绩效考核虽然由此获得了更大的权威性，但是也必然会对部门的原有职能产生严重依赖，缺乏自身的明确定位。当前不少地方政府和公共部门确定的中心工作，并不一定是政府的份内职责。政府角色错位的现象相当普遍，许多政府部门以 GDP 作为官员绩效考核的核心指标，不顾社会的和谐发
10、展，这些不当的做法显然都使政府背离了自身的使命和职责。在传统的体制下，政府作为唯一的资源配置主体，履行着作为市场主体的职能，承担着不应承担的某些市场责任，政府缺乏应有的公共责任，这一过程使得地方政府强化了自身的利益而忽略了自身所承担的责任，虚化或模糊了政府的绩效评估的导向功能和正确定位。更重要的是政府公共公平的价值观没有真正体现在民众之间。地方政府过于强调效率，忽略了区域之间、社会群体之间、社会成员之间的利益公平性和均衡性。在某地方服务供应中，他们简单地通过缩小可能的收入悬殊，从而达到各人之间的利益公平性，而这一种方法只能会使大部分人停留在某个层面，而不会前进，不能产生先富带动后富，最终实现共
11、同富裕的效果。此外，政府在各区域空间内，对公共的资源分配不均衡，也不能体现政府的公正公平的价值观。绩效考核虽然追求量化和科学化，但实际上也存在着价值选择的问题。首先在制定指标体系的大框架时，如何确定政治、经济、社会等指标的比重；其次在吸收不同的主体参与评价时，如何确定不同主体的份额；再次在结果的使用上，追求的是政府的持续改进还是一时的效率提高。这些问题都超越了绩效考核理论的技术手段，依赖于考核主体的价值选择。但是我们现在的考核过于重形式、轻效果。在价值选择阶段往往依赖于惯例或者上级的部署，整个评价过程缺少坚实的价值基础，包括考评在内的公共机构开展活动就是一个显著特点，是开场轰轰烈烈大会动员、领
12、导讲话、代表发言、媒体报道，表演作秀一连串，空话、2套话、大话、好话一大堆；过程冷冷清清方案的落实、计划的实施，是少数具体办事人员的事；结果无人过问领导去组织新的开场活动。投入大量公共资源，产出多少，收益多大？问津的人不多。上级重视形象，下级就会投其所好，建设大批大批的形象工程。众所周知，工作计划和工作总结，应该是目前绩效管理的两个重要环节或主要步骤，但是，计划和总结反映出的往往主要是文字功夫办公室秘书的文字功夫，以及计划、总结所涉及的部门、人员的工作或利益的博弈均衡解争取工作或利益在计划和总结中得到体现。（二）政府绩效评估的主体呈现（二）政府绩效评估的主体呈现“一元化一元化”现存绩效评估的基
13、础不是制度的权威性，而是领导人的权威性。这几年绩效考核工作取的一定的进展，与一些有远见的地方领导人是分不开的，他们意识到传统行政模式下，无法改变机关的陋习，因而大力推进西方先进的绩效考核制度，为了加强考核力度，许多地方领导人亲自兼任考核委员会的主任，表现出改革的决心和意志力。但由此推进的绩效考核也带有较多的“人治”因素，缺少制度化的依据。在我国，有着一套高度集中的政府权力体系，政府是唯一的权威评估主体，因此政府绩效评估一直由政府部门自上而上进行，也许政府会全力完善评估方案，但是却难以摆脱自利性的先天性缺陷，单一的主体绩效评估看到的只是一个层面成员，只是从一个角度去考虑，而这一过程中所得的评估结
14、果有可能不真实、不全面，政府在绩效评估的过程中应该要有各地方政府的不同质的评估主体参与，诸如社会组织、专家学者、公众等，收集不同利益主体的评估结果，在集体评估这样会更全面。（三）政府绩效评估体系不健全，评估方法不科学。（三）政府绩效评估体系不健全，评估方法不科学。现行考评模式，开始于计划经济时期，发展于改革开放之后，历史不长，经验不足，技术含量少，实际作用小。按照现代公共部门绩效管理标准评价，基本结论是缺乏科学性，制度化、规范化程度不高。绩效考评方法，没有经过认真研究、比较、选择，也没有事后对考评方法本身的评估，以肯定优点，修补漏洞，不断完善。绩效考评没有严格的法规作为依据，领导重视程度不均衡
15、，自行其是、各显其能的情况就难以避免。不少机构存在为考评而考评，为应付上级而考评，为放大政绩而考评等不良现象。近年来，在政府部门和公立科研、教育、医疗卫生机构等公共部门的绩效考评中，还出现了一种盲目引进企业绩效考评办法的趋势。过度量化、短期评价、急于求成的考评，不仅令被考评者个人心神不定、疲于应付，而且长期下去，必然损害整个组织的绩效。政府评估作为一项系统性工作，无可置疑地需要政府高层的支持，但是最为根本的是需要明确的法律法规来维持。我国政府绩效管理的评估多处于自发状态，评估主体以官方为主，多数是上级对下级的评估，缺乏社会公众的评估，缺乏外界监督，特别是缺乏由专家、学者和媒体组成的第三方的评估
16、。此外，政府部门属于垄断性公共权力性组织，特别表现在对信息的垄断上，使得公众难以掌握充分的信息对特定组织的绩效经行科学的评判。这就会便于政府内部各部门进行“暗箱操作” ，从而影响了评估的客观性和准确度，严重削弱了评估的权威性和公正性。二、改进我国政府绩效评估的对策二、改进我国政府绩效评估的对策不断完善和推进我国地方政府绩效评估是我们目前所面临的新任务，度量一个政府机关的政绩常常是很困难的，因为它产出的是“非商品性”的公共产品与服务，其价值的衡量不3能简单的仅以经济效益来衡量，而且作为垄断组织，也很难形成可比较的成本核算与收益数据。这就要求我们政府必须坚持以以科学发展观为指导，借鉴西方新公共管理的观念与模式，集体问题具体分析，努力探索一条适合我国具体情况的地方政府绩效评估的道路。（一）坚持科学发展观，明确地方政府成绩效评估价值体系（一）坚持科学发展观，明确地方政府成绩效评估价值体系科学发展观要求政府活动有利于促进社会和人的全面、协调、可持续发展，因此，体现政府功能水平的政效评估应从社会、自然和人的全
