美国国会制度及变革

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1、1美国国会制度及变革美国国会制度及变革 在世界林林总总的议会形式中，美国的议会模式不论是理论上还是实践上，都可以称为独树一帜。 从理论上讲，虽然不是最为完善的但是最实用的；从实践上讲是最为有效的，切实有效地行使了三权分 立中立法权的功能和作用，堪称楷模，为人类朝着理想的道路树立了一面旗帜。虽然它不断地遭到集权 主义者和极权主义者的炮轰、诋毁以及理想主义者的诟病，但是，与专制政体的所谓“民主”形式相互 比较，它要先进的多，要民主的多，也让身心饱受专政之苦、饱受专权之害的人们看到了社会变革的一 线希望。 美国议会制度和英国的议会制度相比较，也有它的特色和先进之处。英国是由服从立法机关而又不 对它负

2、责的半独立的行政官员组成的政府，而美国是由实际上高于一切的立法机关认可的领袖和负有责 任的公仆的行政官员组成的政府，这是现代政治中最显著的差别。美国议会制度是具有强大生命力的制 度，一百多年前伍德罗威尔逊就曾经这样讲过。它的发展变化让我们从中得到了许多启迪和帮助。1 1、国会的权能和地位、国会的权能和地位美国是成文的宪政国家，实行的是联邦制三权分立，州和县、市等地方政府实行高度自治。在联邦， 议会被称为“国会”（1765 年九个殖民地的代表在纽约举行“代表大会”，用 Congress 表示，会议达成 决议，各殖民地联合抵制英国的印花税。此后，“第一届大陆会议”和“第二届大陆会议”中的“会议”

3、一词，用的都是 Congress，表示“代表大会“。后来美国一直坚持采用 Congress 一词，以别于英国的 Parliament），宪法规定国会行使立法权，以总统为首的政府行使行政权，法院行使司法权；在地方， 州和县、市议会行使地方立法权。国会是最高立法机构，宪法所授予的立法权均属于由参议院和众议院 所组成的国会，国会制定执行宪法授予国会及政府或政府中任何机关或官员之一切权力时所必需的法律。宪法规定国会还享有下述财政控制权：赋课并征收直接税、间接税、进口税与消费税，偿付国债， 并筹划合众国的国防与全民福利，但所征各种税收、进口税与消费税应全国统一；以国家之信用借贷款 项；铸造货币；厘定国币

4、及外币之价值；招募陆军并供给陆军军需，但充作该项用途的款项，其拨款期 不得超过 2 年；设立海军并供给海军军需；除依法律所规定的经费外，不得从国库中支拨款项。 国会的人事权。宪法规定，总统任命大使、公使、领事、最高法院法官及政府其他官员须与参议院 协商，并获出席议员三分之二赞成。此外，选举人投票选举总统与副总统时，选举名单应由选举人签名 并证明，封印后即送达政府所在地，径呈参议长。参议长应在参议院与众议院全体议员之前面，开拆所 有名单书，然后计算票数。获总统选举票过半数者当选，如无人获得半数选票时，众议院应从总统候选 人名单上得票最多的 3 人中立即投票选举 1 人为总统。得副总统选票过半数者

5、当选副总统，如无人获得 过半数选票，参议院应从名单上票数最多的 2 人中选举 1 人为副总统。 国会的自治权。宪法规定，参众两院有权决定自己的议事程序，众议院在每届国会的第一天通过新 一届的议事规则，而参议院则只是修改议事规则。参议院规则最近一次修改是在 1997 年。 国会的弹劾权。宪法赋予参众两院弹劾权。参众两院可对不称职的或犯重罪的总统、副总统、高级 行政官员及联邦法院法官进行弹劾。弹劾程序由众议院提出，参议院裁决。对总统进行弹劾并不多见， 历史上仅有两次。第一次是在 1868 年对安德鲁约翰逊总统进行过一次弹劾，但在参议院投票中，以一 票之差，弹劾失败；第二次是 1999 年对比尔克林

6、顿总统进行弹劾，也未获成功。但有十余位最高法院 的法官曾被成功弹劾。1974 年 8 月，尼克松总统为免遭弹劾而被迫辞职。由于政府无须对国会负责，执 政亦无须获得国会的信任，故弹劾是国会赖以撤销总统等高级官员职务以及化解政府与国会之间严重冲 突的惟一手段。在行使弹劾权时，只有众议院具有提出弹劾权和提出任何有关征税的议案；只有参议院 具有对弹劾举行审问的权力，但如果被弹劾的是总统，必须由大法官主持。经 2/3 参议员同意，弹劾才 能有效，但弹劾的处理权限最高只能是撤职和撤消合众国荣誉职务。任何一个议案，要分别经过两院多 数通过，报总统批准。如果总统不批准，要在院报上登出不批准的原因，两院再重新表

7、决，如果两院都 被 2/3 多数通过（第二次投票不能投弃权票，而且投票人姓名和所投结果要登载在院报上），总统否决 无效，议案将自动成为法律。没有经过两院都通过的议案不能成为法律。任何一个议案的表决，只要有 出席人数的 1/5 要求，就要将投票人姓名和所投结果在院报上公布，以便选民监督。 国会与总统的关系。总统领导政府各部，有权任命政府高级官员（包括联邦法院法官）；有权缔结 外交条约，派遣和接受外交使节；总统还是全国武装力量总司令，统率正规军和民兵。国会有权对以总 统为首的政府官员进行弹劾和监督；有权拒绝拨款；有权否决总统的人事提名，有权否决政府缔结的外 交条约；有权中止总统的不宣而战；有权从总

8、统处获得信息（即总统有义务经常向国会递交国情咨文）。 本世纪中叶以后国会又通过一系列法律确定了由上述权力派生出的对行政部门工作进行监督的权力。总 统可以对国会提出立法建议，有权否决国会通过的法案；有权任命联邦法院法官，有权决定特赦。 国会与法院的关系。宪法授权联邦法院审判一切违反联邦宪法与法律的案件。最高法院因此获得了 司法审查权，即对宪法进行权威解释的权力。最高法院有权审查国会通过的一切法律、决议和行政部门 的一切行政法规、行政命令、政策和规章是否符合宪法，一旦某项法律被宣布为违宪，则该项法律不得 再被援引或执行。国会有权对联邦法官进行弹劾和审判，有权重新制定法律以纠正法院的误判。 近年来，

9、国会在制定安全政策中也有重要的权力。美国宪法规定，国会在安全政策方面的权力包括： 宣战；招募陆军并供给陆军军需；装备海军并供给海军军需；制定统辖陆海军的法规；召集、组织、武 装和训练民兵；为国防征税，支付资金；为执行上述权限而制定必要的法律。宪法的这些规定意味着美2国在安全政策领域向来是一种分权体制。随着美国国内政治的演变和国际关系的发展，国会与总统和行 政部门在制定安全政策方面的权限也曾经历了各种互有消长的局面，但是，这种基本的制度设计为冷战 后国会作用的提升提供了坚实的基础 美国国会的权力也是有限的，并非毫无限制。在美国宪法修正案中对国会的权力做出了明确限制： 不得理发确立国教，不得差别对

10、待各种理论和言论、限制宗教和言论自由；不得通过任何允许缺席审判 的议案；不得通过任何剥夺公民权利、没收财产、具有追述效力的议案；不得通过任何遭受曾经水的议 案。此外，两院议员除了议员工资外，不得接受任何政府部门的报酬和补贴，不得在任何政府部门任职。 在任何政府部门任职的人，不得被选为任何一院议员。2 2、国会及议员的产生、国会及议员的产生美国国会实行两院制：即参议院（Senate）和众议院（House of Representative）。参议院议员 100 名，第一届国会将参议员分为三组，第一组任期 2 年，第二组任期 4 年，第三组任期 6 年，每 2 年选 举一次；众议院议员 435 名

11、，任期 2 年。因此，美国国会是每两年一届，至今已经是 110 届了。 不论是参议员还是众议员，都由选举产生。凡年满 18 周岁的美国公民有选举权，除北达科他州外， 其他州都规定，选民必须事先办理登记手续，方能参加投票。宪法规定，凡年满 25 周岁、成为美国公民 已 7 年者，均可竞选国会众议员；凡年满 30 周岁、成为美国公民已 9 年者，均可竞选国会参议员。但是 候选人在参选时必须在选区居住（因此美国第一夫人希拉里为竞选纽约州参议员而临时移居纽约州）。 候选人的产生有许多方式，如党组织推荐、政治权势人物提名、利益集团推举，不过多数情况是毛 遂自荐。如属于某一政党的候选人，则必须在某一党内的

12、预选中击败党内其他对手，方赢得该党提名。 在某些一党占压倒优势的国会选区内，赢得该党提名差不多就赢得了竞选。 一般候选人通过预选的方式获得党内提名。预选制度的形成经过了一个多世纪的时间。美国在 19 世 纪 30 年代形成了由政党代表大会提名候选人的制度，从那以后，大多数议员都由党内的秘密会议提名产 生，而这种制度使议员人选往往由党魁所控制。1867 年，宾夕法尼亚州的克劳福县首先采用直接预选的 方法提名地方的公职候选人，即由两党的选民直接投票确定该政党提名的候选人。20 世纪初，直接预选 制度得到推广，到 1917 年，全国 48 个州中已有 44 个实行了某种形式的直接预选制。现在，美国所

13、有 50 个州都采用直接预选的方法提名政党候选人。 国会参议员由各州直接选举产生，每州选举出 2 名参议员，共 100 人，任期 6 年，每两年改选三分 之一，具体做法是将参议员分为 3 组，1 组两年后改选，1 组 4 年后改选，1 组任满 6 年改选。基本分配 原则是保证一个州的 2 位议员不要在同一年任期届满。如参议员在任期内死亡或辞职，州长应组织补选， 除非该州立法机构授权州长指定一位参议员继任者，继任者可一直任职到下次大选，但大选中继任者只 竞选其前任余下的任期，如一位参议员任期为 6 年，在第 3 年去世，继任者继任一年后参加大选，获选 者任期只有 2 年。现在 50 个州中有 4

14、9 个州都授权州长指定参议员继任者，只有俄勒冈州是例外，必须 经过补选选出参议员继任者。 1866 年以前，美国没有统一的联邦参议员选举制度，各州自行其是，大约半数州使用两院表决，即 州议会两院以院为单位分别选举，直到两院各以过半数票选出同一人士为联邦参议员，这种制度的弊端 是两院常常陷入僵局，以致国会开会后几个月，参议院的有些州议席还空缺。另外半数州使用“联席投 票制”，即州议会两院议员一起投票，获多数票者当选。各州自行其是的选举制度给国会选举带来不少 混乱。1866 年 7 月，参议院司法委员会向全院提交报告，建议国会通过法律，统一参议员选举制度。国 会两院迅速通过了有关议案。新的参议员选

15、举方式为：州议会两院分别投票，采用口头表决方式选举参 议员，次日，两院应举行联席会议，清点两院表决结果，如果两院分别以过半数票选举同一人为联邦参 议员，即宣布该人当选；如没有一个同时获得两院过半数者，该州议会两院应在同一会期每天中午 12 点， 至少每日一次地举行联席投票，直至选出联邦参议员。这种通过间接选举的办法选举联邦参议员的做法 一直沿用到 1913 年。1913 年，三分之二的州批准宪法第 17 条修正案，规定合众国参议员由每州人民选 举，即在州议会选举参议员前先由该州选民预选，州议会的选举实质上只是对预选结果加盖公章。目前， 美国有 48 个州参议员选举只须一次投票，获得简单多数者就

16、可以当选，只有佐治亚州和路易斯安那州是 例外。此外，参议员选举投票是非强制性的。 美国宪法将众议员的选举原则规定为：国会众议员依据各州人口比例分配名额选出，众议员与人口 的比例不得超过 13 万（即每位众议员至少须代表 3 万选民），但每个州至少应有 1 名众议员。美国人 口普查每 10 年进行一次，依普查结果重新分配众议院议席。如按此比例，美国国会现在议员数将高达 7000 人。现在的 435 位议员数是按 1910 年第 13 次人口普查结果定下的。在第 87 届国会时曾又给阿拉斯 加和夏威夷各一个名额，使众议院有 437 名议员，但人们普遍认为像英国平民院那样拥有 650 个议员的 立法机构太庞大、太笨重了，不希望再增加众议员数额，因此 1929 年国会将众议员总数固定为 435 名后 不再随人口增加名额。宪法规定，众议员所代表的选民数不得少于 3 万，但实践中发现这个规定范围太 宽。与最高法院通过案例确定的“尽量使每一位议员与其他议员所代表的选民数相当”原则不相符。因 此最高法院又通过一个案例裁决划分选区时要使各选区人口比例差额不超过 3.1%。1967 年美国又通过法