电信监管_出台稳妥政策应对复杂形势

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1、2011.1- 2 / 世界电信Cover Topic封面专题 徐玉电信监管： 出台稳妥政策应对复杂形势2011 年， 电信监管机构的市场监管将更加复杂。国家宽带发展计划逐步落实 数字红利频谱分配是趋势全球经济在 2010 年经历了较为明显的季度波动，使得电信运营企业持续将企业资本支出转向运营支出，并尽可能把运营支出降到最低，通信行业的持续稳步恢复仍然面临较大的压力。 配合国家经济复苏计划， 2010 年全球多个国家继续制定或者落实宽带基础设施发展计划。美国在 2010 年 3月出台了目标宏伟的 10 年宽带发展计划；澳大利亚成立了由政府组建和拥有的 NBN （国家宽带网） 公司， 并确定未来

2、 8 年投资 300 亿澳元建设国家宽带网； 泰国信息与通信部 （MICT ） 于11 月份发布全国宽带扩展计划。在各国出台的宽带实施计划中，宽带无线通信频谱的分配也被作为一项重要措施被明确提出。美国提出在今 后 10 年 内 为 无 线 宽 带 释 放 出500MHz 的频谱， 其中包括在今后 5 年之内释放 300MHz 的频谱。 欧盟要求成员国自 2012 年起全部实现从模拟电视向数字电视的转换，并释放由此所产生的 “数字红利” 频段， 促进无线宽带业务发展， 其中德国于 2010 年 4 月66世界电信 2011.1- 2Cover Topic封面专题份拍卖 30MHz 频谱，收入 4

3、3.8 亿欧元，无线频谱的分配将进一步促进无线宽带业务的发展，借此达到宽带接入普及的基本目标。新增频率上的移动通信网络建设、电信运营商移动通信网络采用 LTE 技术进行网络升级部署、 光纤接入的铺设等， 都将继续成为电信行业下一轮的建设投资重点。随着宽带发展计划的推进和落实， 各国宽带发展政策的重点可能会逐步转移到关注激励国家宽带部署上所面临的挑战以及配套措施的制定。在 2010 年 11 月达喀尔召开的全球监管研讨会（GSR ） 上， ITU 秘书长杜尔先生指出在宽带部署上有两件事情需要改变。 一是各国政府需要把宽带放在发展议程的首要位置。 二是呼吁价格更加低廉的宽带接入服务， 这样宽带的发

4、展才可能重复移动领域出现的奇迹。例如，澳大利亚 2011年最大的问题就是 如何协调 NGB 公司的运作以及与原有运营商 Telatra 等的竞争与协作问题。同时，2011 年各国对下一代移动通信系统进行频谱资源的划分和分配工作依然还会持续，如何通过政策提高无线资源的利用率， 以及通过资源分配加快移动通信技术和市场的创新等无线频率资源无线频率资源的管理也成为热点。三网融合艰难推进凸显出台 融合业务监管政策迫切需求2010 年在国家整体经济恢复的宏观形势下，我国通信行业保持了稳步发展，通信行业政策呈现更加适应电信市场融合化、开放化和规范化的发展特征。国务院办公厅公布 国务院关于第五批取消和下放管理

5、层级行政审批项目的决定 ， 决定取消包括互联网电子公告服务专项审批 （备案） 和退出电信业务市场审批，体现降低电信市场准入门槛和市场开放的基本思路；国务院、 中央军委公布 中华人民共和国无线电管制规定 ， 进一步完善了我国无线电管理的法律法规体系。在通信市场监管政策方面，三网融合、手机实名制、移动号码携带试验、 网络和共建共享、 加强不规范竞争行为监管、整治手机淫秽色情专项行动、垃圾短信治理联动机制等各项行业监管政策在稳步推动和落实。2010 年我国通信行业监管政策主要体现在促进下一代移动通信发展和促进三网融合带动战略性新兴产业这两大主线上。我国三网融合概念提出很多年了， 但是由于体制障碍，

6、举步艰难。2008 年全球金融危机以来， 全球各国纷纷出台宽带战略作为拉动经济复苏的一项重要措施， 2009 年我国各地提出的信息基础设施提升计划以及相应提出的通过双向准入推动三网融合的思路得到充分肯定。国务院三网融合工作协调小组办公室于 2010 年1 月份印发 关于三网融合试点工作有关问题的通知 ，对三网融合试点工作中的相关问题给出了指导意见， 三网融合试点工作在2010 年进入实际操作阶段。随后几个月， 工业和信息化部与广电总局就三网融合试点方案中的内容进行了多次的磋商，国办在其间协调和统稿， 六易其稿， 终于在6 月 6 日下发了三网融合试点方案（国办 35 号文） ， 对试点业务范围

7、有了电信监管研究领域副主席、 通信信息研究所副所长徐玉“2011 年， 电信监管机构需要积极与地方、 其 他行业主管部门之间进行协调， 逐步理顺物联网 各类应用市场的监管职能， 通过市场监管规范市 场以全面促进和深化物联网在经济社会各领域 的应用目的， 进而为实现转变经济发展方式的突 破性进展和全面迈入信息社会奠定坚实基础。”672011.1- 2 / 世界电信Cover Topic封面专题进一步的解释，同时对总体方案中的各方面任务安排了明确的试点工作任务。 6 月 18 日之前， 各地方政府向工信部提交了试点申请， 25 日工业和信息化部和广电总局联合上报试点地区提议， 6 月 30 日确定

8、和公布的第一批试点名单。至此，我国三网融合试点工作正式启动，后续市场的政策及试点工作的进程日益明朗化。为保证试点工作的顺利推广，在试点期的 2011-2012年，工业和信息化部和广电总局两个部委会逐步清理不适应的规定和政策法规并研究制定试点规范。但是不可回避的是，试点方案中对电信和广电落实分业监管的界限划分尚不明晰，利用“有线电视网络提供宽带接入业务” 的广电运营商进入电信市场， 突破了现有电信业务管理框架，会加剧宽带接入市场竞争监管中的矛盾和问题，业务经营中的违规经营行为更加隐蔽、 手段更加多样， 对现有市场监管方式和手段都形成新的挑战。2011 年电信监管机构的市场监管更加复杂，而这些背后

9、，凸显的是 ICT 融合趋势下对建立融合监管体制和融合监管体系的需求。移动号码携带试点启动 下一代移动通信发展路线明确我国 3G 发展从 2009 年开始起步， 但在国家政策推动下发展迅速， 而且下一步的网络发展路线也已经明确。2010 年一系列已经发布的支持TD-SCDMA 发展的政策逐步落实， 包括财政支持、 项目支持、 网络建设、 产品研发、业务应用和产业发展等六大类共十五条扶持政策，对进一步支持自主创新、 鼓励 TD-SCDMA 加快发展，保障 3G 业务在全球金融危机的大环境下顺利发展起到了保驾护航的作用。 电信监管机构则制定和出台 3G 网络建设的支持政策，解决运营商的网络建设困难

10、。在市场竞争中，电信运营商的竞争焦点已经从传统的 2G 市场向 3G 市场竞争扩延， 赠送 3G 手机、 补贴话费和充值返话费等竞争手段多元化， 给用户带来了实惠。同时， 用户携号转网的需求也逐步显性化，作为电信改革的配套措施之一。2010 年 11 月， 工业和信息化部启动了天津海南两地的号码携带试点工作， 受到业界高度关注。从全球范围看，号码携带业务已经成为电信业务服务的未来发展趋势， 尤其是在市场开放程度高、竞争充分的市场，号码携带服务作为一项基本服务已经普遍得到推广。截至 2010 年年底，全球约有 60个国家和地区实施和计划实施号码携带，其中的绝大多数国家和地区都实施了移动号码携带。

11、天津和海南两地的号码携带试点工作任务和目标非常明确，在验证号码携带技术的可行性同时， 也通过两地不同转网模式 （天津的单向携带和海南的双向携带） 积累业务管理经验，为下一步全国推广打好基础。 按照计划， 2011 年两地号码携带试点工作将告一段落，未来政策走向取决于需要对试点中技术和政策进行全面的评估。从全球视野来看， 3G 发展较早的国家已经开始部署 LTE 网络，以满足用户对移动宽带接入和数据业务流量高速发展的需求。同时， 监管机构开始了新一轮宽带移动频谱分配/拍卖， 截至 2010 年 7 月， 针对 2.3GHz、 2.6GHz、700MHz 频段，全球有 23 个国家发放了 108

12、张移动宽带无线业务牌照。在我国，下一代移动宽带网络的发展也开始提速，工业和信息化部于68世界电信 2011.1- 2Cover Topic封面专题2010 年 9 月份发布了关于 2.6 吉赫兹频段时分双工方式国际移动通信系统频率规划事宜的通知 （工信部无2010 428 号） ，文件中确定了 2.57-2.62GHz 频段用于 TDD 方式的移动通信系统，即为TD-LTE 分配了频谱资源， 2011 年初中国移动已经确定了 6+1 的 TD-LTE 试点方案。互联网监管任务依然繁重 移动互联网加剧监管复杂性我国互联网管理思路依然是发展与管理并重。经过几年探索已经形成行业管理、内容管理和安全管

13、理齐头并进的 “三驾马车” 管理大局。 2010 年，作为互联网行业主管部门，工业和信息化部通过完善网站准入与备案、 加强域名和 IP 地址管理以及整顿互联网接入市场等多种手段加强了互联网的管理， 出台了 关于进一步落实网站备案信息真实性核验工作方案 （试行） ，通过完善手机网站未备案发现功能、真实性核验工作、信息数据的实时比对等工作切实提高了网站备案率和备案信息准确率。2010 年在 “扫黄打非” 行动中， 关闭涉黄网站 6 万多个，关闭未备案网站 3 千多个，网络环境得到进一步净化。 不过， 2011 年互联网管理依然面临着创新和变革的挑战， 首先， 互联网市场竞争进一步向 “跨界” 融合

14、转变， 互联网视频、位置服务等服务大范围推广，打破现有互联网信息服务的分类和管理模式。其次， 互联网安全形势更加严峻化， 位置信息、 消费偏好等用户隐私保护问题更加突出， 不良信息、 恶意攻击等信息的生成、传播和扩散速度大大加快，安全管理的挑战进一步加大。最后， 移动互联网的高速发展使得互联网监管中的问题进一步复杂化。随着我国 3G 发展和移动智能终端的普及，十二五期间我国移动互联网也将呈现爆发式增长，当前我国手机搜索、 游戏、 阅读、 音乐、 互动社区、支付和应用程序商店等移动互联网服务百花齐放，展现出了旺盛的发展活力，移动互联网的媒体属性也充分展692011.1- 2 / 世界电信Cove

15、r Topic封面专题WT现。 对电信监管机构而言， 2010 年监管工作中碰到了不良信息和垃圾信息的管理难度的提高。近几年来，互联网不良信息治理一直是互联网市场监管的重点之一，成绩显著但同时由于新技术新业务的不断涌现而依然任务艰巨。移动互联网的开放性、移动号码的唯一性与使用方便性将导致垃圾信息的传播更准确、 更便捷， 同时我国接近 9 亿的海量移动用户将使淫秽色情信息和垃圾信息的传播空间大大增加，信息传播难以有效控制，当前网站备案等基本手段有可能出现管理盲点，不良信息和垃圾信息管理难度不断增大。此外， 移动互联网带来的终端与应用集成的垂直化、 一体化模式已经成为显著特点，使得电信业务市场管理

16、边界交叉模糊， 客户端软件、 第三方插件的管理问题将更加突出， 预计 2011 年移动互联网的监管将成为热点。物联网等新兴战略产业确定 电信监管顺势而变2011 年是我国执行第十二个五年规划的第一年，国家在转变发展方式和结构调整方面设立的一系列战略措施和配套政策有利于通信行业的发展。国家已确定的物联网、 三网融合、下一代互联网和下一代无线宽带网等战略性新兴产业， 并提出了总体 “十二五” 末期的目标。为实现目标， 各地方政府前所未有地关注三网融合、物联网、 云计算等领域的投资、 技术应用和业务推广工作，电信业务市场将出现新的业务经营主体，各种新型电信业务也不断涌现，电信业务市场监管的地方协作需求空前上升，电信监管政策需适时调整。物联网概念范围较为宽泛，非人与人之间通信的，需要通过电信网络或其他广域和局域通信网络传输的业务都被列入物联网业务范畴，当前主要应用在公共管理、 个人家庭、 能源管理、 交通运输、 物流、 生产和农业等领域。从业务形式来看， 大部分应用是行业或者企业自身布设传感器等设备，租用基础电信网络资源搭建平台， 为企业自身服务。例如电