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1、2009 年第 6 期 (总第 353 期)EDU CATIONAL ? RESEARCHNo. 6, 2009 General, No. 353? 规划纲要!大家谈?优化教育资源配置, 促进西部农村义务教育优质发展司晓宏? 摘 ? 要 ? 现阶段西部农村义务教育发展与东部地区之间存在巨大差距。造成这种状况的原因在于西部农村义务教育可享受的优质资源极为有限和短缺。因此, 优化教育资源配置, 促进优质教育资源向西部农村义务教育倾斜和流动, 是推动当前西部农村义务 教育向更高层的公平和均衡发展迈进的关键。 关键词 ? 西部农村; 义务教育; 资源配置; 优质发展; 均衡发展 作者简介 ? 司晓宏,
2、 陕西师范大学党委副书记、 教授、 博士生导师 ? ( 西安 ?710062)? ? 目前, 我国政府正在研究制定 国家中长期教育改革和发展规划纲要!( 以下简称 规划纲要!) ,对影响全局的若干重大问题进行研究探讨, 其中 如何改善农村学校的办学条件, 促使农村义务教育优质资源均衡发展#就是一个重点问题。本文认为, 优化教育资源配置是解决这一问题的关键所在。一、 在财力资源配置上, 应认真落实 新机制#, 确保西部农村义务教育发展的基础性供给在教育资源配置中, 教育经费的投放原则和使用去向始终是最为基本的内容。办教育要花钱是不证自明的道理。由于教育事业发展涉及到不同的层次、 不同的类别和不同
3、的区域, 因此, 把教育经费向哪一类、 哪一级或哪一区域的学校投放,就直接关系到不同类型、 不同阶段和不同区域教育事业发展的速度与水平。分析 20 世纪末西部农村义务教育发展滞后、 与东部差距急速拉大的原因, 最根本的就是由于教育经费投入严重不足所致。以生均预算内事业经费为例, 在 20 世纪90 年代中后期, 西部农村中小学与东部发达地区中小学之间少则相差几倍, 多至相差几十倍。 1到 2004 年, 差距仍然显著存在, 东部地区初中当年的生均预算内事业费平均为1 847元, 而西部地区仅为1 017元, 二者之比为 1 ?8 1; 东部地区初中当年生均预算内公用经费平均为 304 元, 而
4、西部地区仅为 121 元, 二者之比为 2 ? 51。 2截至2004 年, 全国尚有 113 个县( 区) 的小学、 142 个县( 区) 的初中生均预算内公用经费为零, 其中 85%以上集中在西部和中部地区。 32005 年 12 月, 国务院出台和建立了农村义务教育经费保障 新机制#: 一是将农村义务教育经费全面纳入了公共财政保障的范围, 实施了 两免一补#的政策, 提高了农村义务教育阶段中小学公用经费的保障水平,建立了农村中小学校舍维修的长效机制, 完善了 农村中小学教师的工资保障机制。二是建立了中央和地方分项目、 按比例分担的经费投入机制, 对中西部地区农村义务教育经费支出充分体现了
5、 中央拿大头#的原则。 4三是实行了经费 省级政府统筹落实、 管理以县为主#的农村义务教育管 理体制。遵循科学发展观的指导思想和积极差别对待的原则, 在教育经费配置上对西部和中部地区的农村义务教育给予了充分的倾斜与照顾, 加大了中央财政的转移支付力度。从而实现优质资源的配置和促进西部农村义务教育向优质化方向发展。%17%第一, 进一步加大中央财政对西部农村义务 教育发展的扶持力度。在 新机制#中, 中央本着以人为本, 全面协调可持续的科学发展观对西部和中部地区的农村义务教育发展给予了极大的财 政支持, 解决了长期以来制约其发展的瓶颈问题。从近三年来的实施效果看, 新机制#中规定的中央财政的各项
6、经费支持政策充分到位, 极大地缓解了西部农村义务教育发展的危难局面, 缩小了 西部与东部之间在义务教育发展水平上的显著差距。然而, 由于西部地区长期以来经济社会发展落后, 基础建设薄弱, 自然环境艰苦, 因此, 其义务教育发展所需的资金缺口十分巨大, 实现与东部 地区均衡和谐发展的任务还非常艰巨。在这种背景下, 建议中央能够继续采取与东部地区差别对待的政策, 加大对西部农村义务教育的扶持力度, 进一步强化经费投入的倾斜政策。第二, 西部各省级政府应加强统筹落实的力度, 承担更多责任。 按比例、 分项目分担#是 新机制#的一个重要原则。 分项目#是指将农村义 务教育经费分为教师工资、 学校公用经
7、费、 学校基建经费、 学生助学金四大项, 按比例#是指上述项目中的经费应由哪几级政府按照什么比例来分别 承担。从 新机制#目前的实施状况看, 中央政府和地方政府的责任划分已经比较清楚, 但在省、市、 县三级地方政府( 乡镇政府目前已不再承担义务教育经费的任何投资责任) 之间各自的责任分 担机制还有待进一步界定和明确, 尤其是在公用经费和基建经费方面, 还相当程度地存在着责任不清、 推诿扯皮以及 责任下推、 重心下移#的现 象。西部各省级政府应切实承担起统筹落实的责任。首先, 应在认真调研论证的基础上, 规定出符合本省实际的省、 市、 县各级地方政府的分担比例和应承担的责任。其次, 省级政府应切
8、实强化自 己的投资责任, 承担更多义务。在地方四级政府中, 省级政府不仅有权力核定各市县财力, 而且其本身的财政实力与统筹能力较强, 因此, 理应承担更多的责任, 尤其当所属的市、 县由于财力不足而 难以应付农村义务教育发展时, 省级政府应通过积极主动的财政转移支付来弥补其缺口, 防止出现 中央转移支付、 省市少支少付、 县区不堪重负# 等现象。第三, 尽快制定全国义务教育公用经费基准定额。 中华人民共和国义务教育法!第四十三条 规定, 应首先制定国家标准, 然后由各省再依据国家标准和本省实际制定自己的标准, 这样既有利于公用经费标准满足各地学校的实际需要, 又有 利于实现教育资源的均衡配置。
9、在 新机制#中也明确提出了这一点, 并给出了具体的时间表: 2009年中央出台农村义务教育阶段中小学公用经费基准定额, 2010 年农村义务教育阶段中小学公用经 费基准定额全部落实到位。然而截至目前, 全国性的基准定额尚未出台。全国性标准的欠缺不仅很难实现义务教育公用经费的均衡配置, 而且也使农村义务教育公用经费的最终落实受阻。因 此, 在制定全国义务教育公用经费标准基准定额时需要从以下几方面考虑。首先, 城乡义务教育一体化发展的要求。农村义务教育的均衡发展不 仅在于实现不同区域农村地区的均衡发展, 更为重要的是实现城乡之间的均衡发展, 因此, 应该按照城乡义务教育发展一体化的要求来制定其公用
10、经费标准, 而不是单纯制定全国农村义务教育公 用经费标准。其次, 应建立一种 经济发展水平+绩效+ 弹性指数# 5的义务教育公用经费标准核定方式。一是随着经济社会发展水平及对教育质 量要求的逐步提高, 义务教育公用经费标准应随之不断增长, 尤其是作为发展中国家, 为了加速现代化进程, 促进经济起飞, 必须增加教育投资,采取增长教育投资比例原则, 使教育投资比例随 着经济增长而增长# 6; 二是通过绩效监测实现效率的提高, 达到 开源#与 节流#并重; 三是建立义务教育公用经费标准的弹性指数, 以应对物价 涨跌及政策变动等因素。另外, 建议在 规划纲要!中规定建立督促西部各省区不断提高中小学生均
11、公用经费标准的有效监督机制, 确保西部各省制定的义务教育公用经费标准不低于国家基准 定额。二、 在人力资源配置上, 应完善制度设计,促进和保障优秀教师到西部从教在教育事业发展中, 师资是最为主要的人力资源。教师质量决定教学质量, 教师水平决定教育 水平。正如胡锦涛总书记指出的, 没有高水平的教师队伍, 就没有高质量的教育#。党的十七大报%18%告也明确提出了 加强教师队伍建设, 重点提高农 村教师素质#的要求。长期以来, 教师资源短缺尤其是优质教师资源匮乏, 是造成西部农村义务教育落后的一个重要原因。一是合格教师数量不 足, 学历达标率低。以陕西为例, 2000 年教师的学历达标率小学为 95
12、% , 初中为 78% ( 其中相当多还是通过函授、 夜大、 电大等途径取得的学历) 。 7二是优质教师资源短缺。在教师的专业 技术职务结构方面, 西部地区小学高级职称以上教师的比例和初中一级职称以上教师的比例, 较之东部地区都相差 12%。 8三是教师的引进和稳定困难。如何通过制度设计促进和保障优秀教师 到西部从教, 是提高西部农村义务教育质量, 促使其向优质方向发展的另一关键所在。第一, 尽快明确义务教育阶段教师的公务员 身份, 确保教师合理流动。关于义务教育阶段教师的身份问题, 社会各界的争论一直没有停止过。大部分学者倾向于给公办义务教育阶段教师以公务员、 准公务员或公职人员的身份。 9
13、近年来, 在 全国 #期间, 也有不少人大代表和政协委员纷纷提出此类议案。如建议修改现行 中华人民共和国教师法!或对 中华人民共和国公务员法! 做出补充规定, 将公办普通中小学教师纳入国家公务员行政管理系统之中。 10针对国家对义务教育学校实施绩效工资的举措, 认为不如直接将中小学教师确定为教育公务员, 这样可以从根本上 保障教师的待遇。 11笔者认为, 义务教育阶段的教师作为国民教育任务的承担者, 其职业含有代理行使国家教育权的性质, 具有一定的执行公务 的特性, 因此, 应该将其确定为国家公务员。将义务教育阶段教师确定为国家公职人员, 一方面, 可以确保其工资和津补贴制度保持稳定和不断提高
14、, 另一方面, 有利于教育行政部门对本行政区域 内的教师资源进行合理调配, 从而能够保障农村地区和偏远地区的义务教育师资不断得到调剂与补充。有学者主张, 为了鼓励优秀教师到农村贫困地区去从教或支教, 须把中小学教师变成国家公务 员, 因为只有这样才能以行政干预的方式促进教师资源的合理流通, 因为明确了教师的国家公务员身份, 就可以实行教师城乡轮换制度, 即五年一轮岗, 这样做就可以促进城乡教师资源的平衡了。 12第二, 建立吸引和稳定优秀教师到西部农村学校从教的激励机制。在我国社会主义市场经济 已经充分发展的今天, 鼓励优秀人才到西部去工作、 去从教, 不能仅凭思想教育和舆论宣传的手段, 而应
15、出台实实在在的激励政策, 建立相应的保 障机制; 否则, 到西部去#、 到祖国最需要的地方去#, 就只能是一句空洞的口号。 13首先, 应较大幅度地提高西部教师的经济待遇。西部经济社会发展落后, 生活环境艰苦。在这种条件下, 吸引优 秀人才到西部从教主要举措, 在于使他们获得适当的经济补偿。对此, 笔者在 2002 年时就提出了 应在西部建立教师特殊津贴制度#的建议, 并主张特殊津贴的额度应至少达到全国教师工资平均 水平的 50% 以上。 14在现代社会人的经济理性普遍彰显的背景下, 只有将西部从教人员的收入提高到令人羡慕的地步, 才能真正促进人才资源 向西部流动。应该利用 2009 年国家落
16、实教师绩效工资的契机, 较大幅度地提高西部教师的绩效工资标准。其次, 建议在继续实施好六所部属师范大学师范教育免费政策( 试行) 的基础上, 将免 费师范生政策进一步扩大到西部的省属师范院校之中, 以吸引更多的优秀生源加入到教师队伍中来, 为西部培养出真正能够 下得去、 用得上、 留得 住#的优秀师资。再次, 建议西部各省区应认真落实好 2009 年 2 月 23 日教育部、 财政部、 人力资源和社会保障部、 中央编办联合印发的 关于继续组织实施 农村义务教育阶段学校教师特殊岗位计 划#的通知!的精神, 由省级教育行政部门统一掌握各地中小学教师岗位的需求状况, 并采取全部面向社会公开招聘的办法来补充中小学师资, 不 得再以其他方式或途径来聘用教师, 以确保新进教师的质量。最后, 建议西部各省区应积极主动地采取多种措施改善农村中小学的办学条件和教职工住房等福利待遇, 真正做到 党以重教为先, 政以兴教为本, 民以支教为荣, 师以从教为乐#,
