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1、发达国家财政预算管理制度的先进经验不是一个笼统的概念，而是不同国家各有自己国情、各有自己特色。发达国家先进经验也不是一个抽象的概念，而是蕴含在预算编制、执行、监督等各个具体管理环节之中，具有鲜明的实践特征。因此，我们借鉴发达国家财政预算管理经验必须进行各国之间的横向比较，必须对各国经验进行深入剖析，把握各国财政预算管理经验之灵魂，采撷各国财政预算管理经验之精华，抓住各国财政预算管理经验之细节，以此作为我国财政预算管理改革的参照，推动我国财政预算管理制度发展。第一第一节节 发发达国家达国家财财政政预预算管理机构算管理机构发达国家财政预算活动的科学、规范，首要的前提是有一个权力相互制约、设置相对分
2、离的组织架构作保证。在大多数发达国家，负责、参与财政预算管理事务的机构有四部分组成：议会、政府内阁、预算编制和执行机构、专门的监督机构。这四个部分分工明确、职责清晰，共同组成了一个完整的财政预算管理体系。一、一、议议会会发达国家议会在财政预算管理中作为公众的委托代理人行使财政资源配置的最终决定权，主要负责预算的审批，预算执行中重大事项的决策，对预算执行情况进行监督，对预算执行结果进行评价。为了确保议会行使财政预算职权的需要，发达国家议会一般都设有专门审查预算事项的专门委员会来负责实质性的预算审查工作。在财政预算管理中，议会下设委员会一般具有以下权力：（1）质询权。议员以口头或书面形式向政府首脑
3、或政府部长提出问题，要求答复。（2）调查权。委员会可以针对某一问题开展特别调查。这是议会监督权的引申。因为监督政府，必须掌握充分的资料。（3）否决权。委员会认为财政预算安排中财政资金安排不合理时，可以予以否决。当然，不同国家，议会否决权的大小不一样。（4）弹劾权。当委员会认为政府高级官员在财政管理中有犯罪或严重失职时，可以向议会提出弹劾案。总之，发达国家议会在法律授权下，履行财政预算管理的最终决策权和监督权。议会下设预算委员会、拨款委员会等专门委员会的这种组织架构，为议会履行财政预算管理决策权、监督权提供了组织保障，从而赋予了议会财政预算管理职权的实质性意义。二、政府内二、政府内阁阁政府内阁在
4、政府预算管理中是最高决策机构，它的作用主要是，召开内阁会议对预算编制机构提出的年度预算收支建议做出决策，确定各部门的预算支出限额，讨论、敲定年度预算草案并提交议会进行审议。各国内阁行使财政预算职权的方式不尽相同，基本上是三种模式：一是内阁成立某种委员会对预算编制有关事项进行研究讨论，而后由内阁全体成员共同作出决定。比如澳大利亚，专门成立由总理、国库部长、财政部长和其他五名负责支出的内阁部长组成的支出审核委员会，为每一财政年度制定适当的预算程序，设定预算目标，评估新的预算政策建议。在此基础上，最后由内阁全体成员决定预算草案。奥地利、比利时、加拿大等国也为此成立不同人员组成的委员会。二是预算建议由
5、内阁全体会议或全体成员集体决定。比如，芬兰是由内阁全体会议来讨论、研究财政部提出的预算建议；法国是在财政部提出预算建议后，发给内阁全体成员征求意见，最后由总理决定；德国也是由内阁所有成员来讨论财政部的预算建议。三是预算草案由总统作出最后决定。这以美国为代表。美国总统对预算的权力较大，具有最终决定权。议会讨论通过后要报总统批准。当然，在预算评价过程中，总统与预算办公室、其他政府机构要保留信息上的交流互动。三、三、预预算算编编制和制和执执行机构行机构预算编制机构和执行机构相互分离是发达国家的一个显著特点。总的看，有三种模式：一是财政部门内设预算编制和执行机构，预算编制和执行在财政部门内部相对分离。
6、奥地利、芬兰、法国、德国、希腊、日本、荷兰、新西兰、英国、西班牙等国都属于这种模式。预算编制由财政部内设的预算局、预算司负责，预算执行由财政部内设的国库司（国库局）负责。这种设置，预算司（局）只负责宏观经济的预测、预算政策的制定、编制预算收支计划，因此，往往是财政部门最重要的司（局），人员配置较强。比如，法国财政部设 7 个处，有 250 个职员。而国库司（国库局）只负责预算资金收付等具体执行工作。这种设置，在财政部门内部实现了预算编制与执行机构的分离，管编制的不管执行，管执行的不管编制，二者相互独立、相互制约。二是预算编制由财政部门与财政部门并行的其他部门共同负责，一部分预算编制职能脱离于财
7、政部门之外，预算编制与执行在财政部门之外相对分离。比如，澳大利亚设有国库部和财政部，国库部负责总体的预算战略，并编制收入和借款预算，财政部负责编制支出预算，并负责组织预算收支的执行。加拿大设有财政部和预算局，预算局是一个部长组成的委员会，负责决定和批准所有政府项目支出，拟定准备金状况，为国会正式批准项目进行资源估算，以及提出一般公共资源有效管理的建议；财政部负责制定宏观经济政策，拟定财政政策框架，确定支出上限，制定收入政策，管理政府债务，并负责组织预算的执行。意大利设有财政部和国库部，财政部主要负责财政收入政策和组织预算执行；国库部负责支出预算编制的有关事项。总之，在这些国家，预算执行由财政部
8、门负责，预算编制由财政部门和其他部门共同负责，预算编制和执行的相对独立性更强。三是预算编制由财政部门之外的机构独立负责，预算执行依然由财政部门负责，预算编制与执行绝对地分开。最典型的是美国。美国联邦政府部门中主要由预算管理办公室负责预算编制工作，财政部只负责税收政策、税收估算和预算执行。预算管理办公室有一个主任和两个副主任，三人均由总统任命。办公室大约有 600 名成员。协调和审议政府预算项目、编制预算、编制财政经济和财务分析与预测、参与制定预算、信贷和财政政策等，都由预算管理办公室负责。这种机构设置使预算编制和预算执行完全分开，为实现财政预算权力制约提供了更加可靠的保证。四、四、专门专门的的
9、监监督机构督机构发达国家的财政监督制度比较严格，普遍实行独立审计制度，即审计机构独立于政府之外，独立行使对政府预算的审计监督职权。审计机构的独立性被视为西方监督制度的“生命之水”。市场经济国家审计机构的设置基本上是四种模式：一是司法型审计，即审计法院模式，审计工作由审计法院负责，审计法院具有司法权，这以法国为代表；二是立法型审计，即审计机构隶属于议会，这以英、美等国为代表；三是独立型审计，即审计机构与政府、议会、法院并行，如德国。四是行政型审计，即审计机构设在政府内部，东欧一些国家属于这种模式。总之，大多发达国家审计相对于政府独立存在，或者直接隶属于议会，或者与议会保持紧密的工作关系。比如，德
10、国审计院虽然不隶属于议会，但充当着议会的助手职责，要定期向议会报告工作。审计机构从政府中独立出来，发达国家对议会负责而不是对政府首脑负责，是财政预算权回归公众的一个重要标志。除审计监督以外，在一些国家财政部门内部也设有专门的财政监督机构，对财政运行安全发挥着非常重要的作用。比如，芬兰财政部内设监控处和信息处，负责对财政部门内部预算执行情况的监督和控制。波兰财政部内设公共支出监督司、税务检查司、内审司等专门监督机构，负责对公共资金支出情况进行监督检查。德国财政部内设审计站，代表审计院进行内部审计。法国财政部内设财政监察员、公共会计、财政稽查总署。财政监察员负责对大区和部门进行监督。公共会计负责对
11、公共支出进行监督。财政稽查总署是财政部下属的稽查机构，由财政部长直接领导。它的主要任务是随时根据部长指示对涉及国家财政收支的活动及其他有关事项进行专项监督检查，稽查范围包括所有公共会计和受国家补贴的机构和公共机构。财政稽查总署既负责对内检查财政部内设的各业务司，也负责检查各部门的财政收支以及可能影响财政的有关经济活动。总的来看，大多发达国家财政部门内设监督机构都是对外部监督的补充。五、启示与借五、启示与借鉴鉴财政预算管理机构的设置，实质上反映的是预算决策、执行监督体系的基本架构。我国财政预算管理机构的总体架构应该说与发达国家基本类似，问题是在运作机制上还有差距。发达国家经验启示我们：第一，我国
12、各级人民代表大会及其常委会的财政预算管理职权发挥的还不够。法律职责虽有明确，但实质作用发挥的还不够。在机构设置上，人民代表大会负责财政监督的专门委员会力量较为薄弱，人数少，缺乏职业化、专家型委员。这是各级预算管理机构需要加强的重要方面。第二，审计机构的独立性不够。我国目前审计机构设在政府内部，是行政型的审计体制，这在世界上已不多见。为加强财政监督的权威性、公正性，我国审计体制改革应朝着审计的独立制度方向发展。第三，预算编制与执行机构都设在财政部门内部，并且职责交叉、重合，权力制约机制不够完善。这是我国财政预算管理机构存在的最突出问题。从发达国家经验可以看出，决策、执行、监督三分离是构建权力制约
13、机制最通行的做法。发达国家财政预算管理机构从宏观架构方面实现了议会、政府、审计机构之间三分离，从具体操作层面做到了预算编制与执行机构分离。实践证明，这种组织架构有利于权力制约、严格管理、减少腐败。从我国情况看，要在人大、政府、审计机构之间形成实质性的权力制约尚需一个较长的历史过程。现实的选择是，率先在具体操作层面上进行改革，在考虑我国国情的前提下选择可行的改革方案，逐步向预算编制和执行机构相互分离的方向发展。第二第二节节 发发达国家的达国家的财财政政预预算算编编制制度制制度预算编制是财政预算管理的起点，也是科学配置财政资源的决定性环节。总的来看，发达国家的预算编制制度是一个议会、政府及政府各个
14、部门等利益相关各方的共同治理机制，是一个议会、政府、财政部门和政府其他部门之间的权力制衡机制，是一个广泛集纳意见、科学分析预测、反复咨询论证的决策机制。一、一、预预算管理周期算管理周期各国的预算年度起止时间不一样，但都在预算年度开始前通过预算。通常有以下几种：一是预算年度与公历年度一致。从 1 月 1 日开始至 12 月 31 日止。如法国、德国、匈牙利等国。二是从 4 月 1 日至次年的 3 月 31 日。如日本、加拿大、英国、新加坡等国；三是从 7 月 1 日至起至次年的 6 月 31 日止。如澳大利亚；四是从 10 月 1 日至次年的9 月 31 日，如美国联邦预算。美国州预算的起始时间
15、与联邦预算并不一致，大部分州的预算年度是从 7 月 1 日至次年的 6 月 31 日。所谓的预算管理周期，是指从年度预算编制开始至年度决算结束所经过的时间。从发达国家来看，各国的预算管理周期基本上固定的，并且时间都比较长。一般情况下，预算编制至少在 10 个月，预算执行需要 12 个月，决算需要 6 个月，一个周期不少于 20 个月。发达国家预算管理周期占用时间较长，主要是因为预算编制的时间长。大多数国家从预算编制布置到预算被通过都在半年以上，有的需要一年多时间。如美国总统预算案的起草工作至少在预算年度起始前 18 个月开始，正式的预算编制工作需要 10 个月，国会审查需要 8个月。加拿大预算
16、从上两年的 10 月份开始布置，经过 14 个月的工作时间，至预算年度开始前的 3 个月议会通过。英国从上年 2 月份提出预算原则至次年 5 月份批准预算需要 15 个月。法国的年度预算从上年 4 月份开始编制，一直到来年 9 月份总统决定下年度的国家预算草案，然后提交议会讨论，在 12 月底完成讨论，最后通过决议批准，预算编制和批准的时间是 18 个月。德国提前一年编制预算，从上年 1月份开始编，到 12 月底前议会批准。日本预算布置从上年 7 月份开始，下年 1 月份提交议会通过，需要半年多。澳大利亚预算上年从 10月份开始至次年 5 月份通过，历时 8 个月时间。现在大多数发达国家都编制 3-5 年的多年度预算，如果把这 3-5 年的时间算上去，预算编制的时间就更长。由此可见，发达国家把花费较长时间对预算编制进行研究论证，作为提高预算编制质量的一个重要保证。二、二、预预算算编编制方法制方法从发达国家的预算编制制度来看，由于各个国家的文化传统不一样，预算编制方法不尽相同，都有自己的特点。总的来看，发达国家的预算编制方法可以从以下几个方面予以描述和分类。（一）立法（一）立法拨拨款授款
